طرح ویژه برای زمینهای شمال
گفتوگو با دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی کشور
تغییر اساسی چهره سبز شمال کشور را در نوروز 1393 فقط مسافران شهرهای توریستی دو استان شمالی احساس نکردند، بلکه مسئول ارشد دولت در حوزه شهرسازی نیز با کمال تأسف، وقوع آن را تأیید میکند.
دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی کشور، گسترش پدیده "تخریب جنگلهای شمال به قیمت ساخت ویلا" را ناشی از غفلت دستگاههای مسئول و البته تعطیل شدن وظایف حاکمیتی در حوزه شهرسازی عنوان میکند و با تشریح چهار عاملی که باعث شده در یکی ـ دو سال اخیر، میل به خرید ویلا و تجاوز به منابع طبیعی مناطق شمالی کشور تصاعدی افزایش پیدا کند ـ آنهم در شرایطی که رکود در معاملات مسکن حاکم است ـ میگوید: فروش زمینهای کشاورزی به ثمن بخس، نه کشاورزان و نه خریداران ویلا، بلکه فقط دلالان زمین را منتفع میکند.
پیروز حناچی، "تعقیب، مقابله و مهار پدیده ویلاسازی در زمینهای شمال کشور" را جزء اولین دستور کار شورای عالی شهرسازی در سال جاری عنوان میکند و با تشریح طرح ویژه شورای عالی در این رابطه، میگوید: برای مراقبت از مناطقی از شمال کشور که شهر یا روستا هستند، اما زمینهای آنها ارزش منابع طبیعی و ارزش درجه یک کشاورزی را دارد، متفاوت از طرحهای جامع و تفصیلی، طرح خواهیم داد.
متن گفتوگو با دکتر پیروز حناچی ـ معاون معماری و شهرسازی وزارت راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی کشور ـ را در زیر بخوانید.
• پدیده کوه فروشی و تبدیل تپههای سبز به ویلا در شهرهای شمالی کشور شدت بیشتری نسبت به سالهای قبل پیدا کرده است. چرا مناطق شمالی به چنین وضعیتی دچار شدهاند؟
این پدیده را میتوان نتیجه کوتاهاندیشی مسئولان در سطوح محلی و ملی، زد و بندها، فساد و اجرای مسائل غیرقانونی دانست که عدم اجرای وظایف حاکمیتی و خارج شدن نظام مدیریت شهری و روستایی از ریل را نشان میدهد. البته ویلاسازیهای گسترده در شمال، تابع بخشی از مسائل اقتصادی است، اما مسائل اقتصادی علت موجده (بهوجود آورنده) این پدیده نیستند، بلکه علت مبقیه (بقا و تداوم آن) بهحساب میآیند.
• اجازهای که دلالان زمین برای خود قائل میشوند تا در روز روشن مراتع و جنگلهای شمال را تخریب کنند، موضوعی نیست که بتوان فرض کرد از چشم مسئولان محلی پنهان میماند. پس چه اتفاقی میافتد که شهرکهای ویلایی ناگهان جای جنگلها را میگیرند؟
در نظام مدیریتی شهرسازی کشور، محدودههای اصلی شهر و روستا را داریم که برای آنها بهترتیب طرح جامع و طرح هادی تهیه میشود. برای حریم شهرها که در طرحهای جامع تعیین تکلیف میشود و روستاها که البته حریم روستا کمتر داریم، وظیفه کنترل در محدوده و حریم با شهرداریها و در روستاها با دهیاریهاست. در حدفاصل محدوده روستاها و محدوده حریم شهرها، وظیفه کنترل با استانداریهاست. پس برای مراقبت از تمامی این مناطق، مسئولیت دستگاههای مرتبط مشخص است.
در مناطق شمالی کشور خوشبختانه در داخل محدوده شهرها عموماً نظم شهری را تا حدودی میتوان احساس کرد؛ البته ممکن است تخلفاتی مشاهده شود، اما گسترده نیست، ولی بلافاصله با خروج از محدوده شهر و مشاهده محدوده دهیاریها و روستاها، وضعیت بسیار اسفناک میشود. مخصوصاً در شهرهای شمالی که چیزی حدود 3 تا 5 درصد مساحت کل کشور را تشکیل میدهند و جزء مناطق بیبدیل در دنیا بهحساب میآیند. در کشوری که بخش عمدهای از آن کویر و بیابان است، داشتن یک محدوده با خاک درجه یک با جنگلهای منحصر به فرد مثل جنگلهای هیرکانی در شمال، نیازمند ارزش ثبت جهانی است. برخی از گونههای جنگلی شمال حقیقتاً آنقدر نادر هستند که ارزش ثبت دارند.
بهرغم این ویژگی منحصر به فرد جنگلها و زمینهای شمال، نادیده انگاشتن و پاک کردن آنها به قیمت ساخت ویلا، اصلاً قابل تحمل نیست. حتی زمینهای شالی که کمتر از 10 تا 15 سال پیش، کشاورزها بر سر این زمینها بهخاطر ارزشی که داشت، با یکدیگر دعوا میکردند و تلفات انسانی بابت مالکیت و بهرهبرداری از این زمینها وجود داشت، امروز بهراحتی تغییر کاربری داده میشوند. با این روند ممکن است در کوتاه مدت پولی نصیب کشاورزان شود، اما در بلند مدت بدبختی و فلاکت را هم برای کل کشور و هم برای کشاورزان شمال بهوجود میآورد و حتی امنیت غذایی کشور را با از بین بردن زمینههای کشاورزی به خطر میاندازد.
• سهم نظارتی مسئولان محلی چقدر است؟
متأسفانه کنترل حاکمیتی در این مناطق ضعیف شده است و مسئولان محلی خودشان را موظف نمیبینند، ملی فکر کنند و حتی به وظایف قانونی محدوده خود هم عمل نمیکنند. معلوم است که در یک روستایی همچون "هچی رود" نباید ساختمان 16 طبقه داشته باشیم و محرز است در منطقهای مثل منطقه ساحلی تنکابن، نمیشود نوار پیوسته ساختمانهای 20 طبقه را شاهد باشیم، وقتی چنین اتفاقی میافتد! اگر مسیر قانونی اجرای این طرحها در کمیسیون ماده 5 طی شده باشد، حتماً مسئولان این کمیسیون تخلف کردهاند و اگر هم در مقیاس دهیاریها بدون توجه به طرحها مجوز داده باشند، باز هم تخلف انجام شده است.
• جایگاه شورای عالی معماری و شهرسازی کشور در قضیه تجاوز به زمینهای شمال در کجای این نظارتها و پیگیریهایی که مطرح میکنید، قرار دارد؟ آیا اصلاً شورای عالی ورودی میتواند داشته باشد؟
این موضوع و مواردی از این دست در دستور کار ما در شورای عالی معماری و شهرسازی کشور قرار دارد و بهطور قطع آن را تعقیب خواهیم کرد. شورای عالی معماری و شهرسازی بهطور قطع وارد این موضوع خواهد شد و آن را بهعنوان اصلیترین وظایف حاکمیتی دنبال خواهیم کرد؛ چون این کار نه به مصلحت کشور است و نه به مصلحت حتی ساکنین محلی. معمولاً فقط بساز و بفروشها و دلالان در این پدیده منتفع میشوند؛ یعنی کسانی که زمینهای کشاورزی را به ثمن بخس خریداری میکنند و با تبدیل کاربری، آن را به زمین ویلایی تغییر میدهند. در شورای عالی معماری و شهرسازی کشور برای زمینهای شمال، طراحی یک طرح ویژه را مد نظر قرار خواهیم داد و با این موضوع بهصورت ویژه برخورد خواهیم کرد.
• چرا در یکی ـ دو سال گذشته، درحالی که بازار مسکن راکد بود، بازار زمینهای شمال با رونق مواجه شد و تقاضا برای خرید زمین و ویلا افزایش پیدا کرد؟
نکتهای که باید در چنین تحلیلی مدنظر داشت و فقط شامل شمال نمیشود، بلکه برای کل کشور مصداق دارد، این است که زمین فینفسه ارزشی ندارد. زمین در ایران زیاد است؛ کویر لوت، خارج از حریم شهرها و نقاطی از این دست. اما زمین موقعی که طرح شهرسازی روی آن گذاشته میشود، واجد ارزش میشود. در قضیه شمال، زمینهای کشاورزی را دارند به زمینهای شهری تبدیل میکنند و این کار غیرقانونی است. این نشان میدهد در مناطقی که ما اسم آن را روستا میگذاریم، ولی واقعاً ارزش منابع طبیعی، کشاورزی و ارزشهای ویژه درجه یک زمین کشاورزی دارند، صرفاً نمیتوانیم با قوانین عادی برای آنها برنامهریزی کنیم و باید با همان طرحهای ویژه که اشاره کردم، مدیریت شود.
• طرح ویژه یعنی چه؟ راهکار عملیاتی برای مهار شمال فروشی چه میتواند باشد؟
طرح ویژه یعنی طرحی که از برنامهها و قوانین معمول و طبیعی طرحهای شهری، مثل طرحهای جامع و تفصیلی معمولی، خارج و فراتر است و اهمیت زیادی دارد. بهعنوان مثال، شهر "بسطام" پیش از انقلاب بیشتر از پنج هزار نفر جمعیت نداشت، ولی بهخاطر آثار تاریخی این شهر، آن زمان طرح ویژه شهری برای این منطقه تعریف کردند و این شهر را متفاوت از سایر شهرها در قوانین شهرسازی لحاظ کردند. با همین نگاه، ما در شورای عالی برای مناطقی مانند ماسوله و نراق و ... طرحهای ویژهای تهیه کردهایم؛ نوار ساحلی شمال کشور یک منطقه ویژه است و صرفاً بر اساس طرحهای ناحیهای و عادی نباید با آنها برخورد کنیم. این روند قابل ادامه نیست و نباید هم ادامه پیدا کند و بهخاطر منافع عدهای بساز و بفروش نباید منافع کل کشور به خطر افتاده شود.
• ولی سرعت زمینخوارهای شمال در تغییر کوهها و تپهها به زمینهای ویلایی تندتر از برنامهای است که شورای عالی معماری و شهرسازی کشور بهتازگی قصد کرده آن را در قالب طرح ویژه به اجرا دربیاورد. مدت زمان تغییر چهره مناطق ییلاقی شمال تحت تأثیر ویلاسازیها شاید از چندین سال به کمتر از یک سال رسیده است. در برخی مناطق ییلاقی و روستاهای شمال، درست در کنار چراگاهها، ویلاسازیهای گسترده به شکل شهرکهایی با اسامی مختلف درحال انجام است. در مقابل این حجم ساخت و ساز، شورای عالی معماری و شهرسازی کشور موفق به مهار خواهد شد؟
ببینید! برخورد با این پدیده یک فرآیند است که فقط در حوزه اختیارات وزارت راه و شهرسازی نمیگنجد. مثلاً سازمان ثبت اسناد و املاک کشور باید به این موضوع ورود کند، وزارت جهاد کشاورزی هم همینطور. این یک کار میانبخشی است که همه دستگاهها باید کمک کنند. معلوم است که ثبت نباید اجازه تفکیک منابع طبیعی را بدهد. جایی که پایان کار قانونی برای آن صادر نشده، نباید سند تفکیکی برایش صادر شود. مشاهدات نشان میدهد، این موضوع مشمول مرور زمان شده است؛ یعنی ابتدا بدون اخذ سند، زمینها را تفکیک میکنند و بعدها در طولانی مدت بهدنبال سند آن میروند. این اتفاقات به معنی آن است که دستگاههایی که وظیفه حاکمیتی دارند، مثل استانداریها و فرمانداریها به وظایف خود درست عمل نمیکنند؛ نه اینکه عمدی در کار باشد، بلکه آنقدر این پدیده گسترده شده که به شکل یک تخلف عادی جلوه میکند. به هرحال اقدام ما مستلزم هماهنگی اجزائی است که در شورای عالی معماری و شهرسازی کشور عضو هستند.
• در ترکیب شورای عالی، وزیر دادگستری هم عضویت دارد که بتوانید جنبههای حقوقی و قضایی این پدیده را در جلسات شورا پیش ببرید؟
اگر لازم باشد از رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در جلسه شورا دعوت خواهیم کرد.
• رونق ویلاسازی و خرید و فروش زمینهای شمال با گزارشی که اخیراً وزیر راه و شهرسازی در گفتوگو با ویژهنامه نوروزی "تجارت فردا" درباره گروههای زیر خط فقر مطرح کردند، ناسازگار است. آقای آخوندی میگویند در هشت سال گذشته 9 درصد جامعه، یعنی چیزی حدود یک دهک کامل، عضو طبقه زیر خط فقر شدند. پس چطور تقاضا برای خرید زمین و ویلا در شمال بهعنوان دارایی ملکی دوم بیشتر افراد، رو به افزایش است؟
هزینه این نوع ویلاسازی خیلی بالا نیست و متأسفانه زمینها به ثمن بخس واگذار میشود؛ حتی زمینهایی که در محدوده شهرها نیست و در منابع طبیعی قرار دارد، ارزانتر هم فروخته میشود. ولی یک واقعیتی وجود دارد و آن، این است که حجم نقدینگی موجود در دست مردم و تورم موجود در جامعه و شکسته شدن سد شهرسازی طی این سالها، همگی باعث شده که سرمایهها به سمت بازار زمین، مسکن و ویلا سوق پیدا کند. در سال 1382 در دولت گزارشی ارائه کردیم درباره تراکم فروشی. آن موقع بحث فروش تراکم خیلی داغ بود و در معاونت معماری و شهرسازی وزارت مسکن و شهرسازی بنا داشتیم جلوی آن را بگیریم.
بحث بر سر این موضوع بود که اگر بخشهای مختلف اقتصادی، مثل تولید، تجارت و خدمات سود معقول مثلاً 20 درصد دارند، بحث دیگری در کنار اینها رونق گرفته که سود تضمینی مثلاً 60 درصدی سالانه به افراد میدهد که از کانال فروش مقررات شهرسازی بهدست میآید. بابی در شهرها باز میشود که سرمایهها را دارد به سمت خودش جذب میکند؛ سرمایههایی که باید برود به بورس و صنعت، دارد خیلی بیشتر از ظرفیت میآید به سمت صنعت ساختمان. متأسفانه در کشور در مقاطعی سعی شده رکود انباشته در اقتصاد را از طریق تحریک صنعت ساختمان به قیمت فروش شهرسازی، خاتمه دهند.
• این تلاش الآن هم ادامه دارد؟
بله! اما تحریک بیقواره صنعت ساختمان و ساخت و ساز به شکل عادی اتفاق نمیافتد؛ وقتی مقررات شهرسازی فروخته میشود، اتفاق میافتد و ناهنجاری بهبار میآورد.
• همین اثر تحریکی ساخت و ساز که بهتدریج به شمال هم کشیده شده و شکل ظاهری ویلاها را به برج ویلا تبدیل کرده، چگونه میشود از بین برد؟
در دنیا ساخت و ساز توسط بساز و بفروش انجام نمیشود، توسط گروههای Developer (توسعه دهندهها) انجام میگیرد. بساز و بفروشها بهدنبال رانت و سود کوتاه مدت هستند و بعد از اتمام پروژه هم بساط خود را جمع میکنند و هیچ مسئولیتی حتی نسبت به سازهای که احداث کردهاند، به گردن نمیگیرند. اما گروههای Developer طرح تهیه میکنند، منابع مالی تأمین میکنند، طراحی میکنند، ساخت و ساز را مدیریت میکنند و در نهایت ساختمان را بیمه میکنند و حتی بعد از بهرهبرداری، آن را اداره میکنند و به ساکنان و صاحبان ساختمان سرویسهای مناسب میدهند. در ایران حلقه مفقودهای به اسم توسعه دهندگان در صنعت ساختمان داریم؛ یعنی شرکتهایی که تأیید صلاحیت شدهاند، رتبهبندی شدهاند و دولت هم اگر بخواهد به بخش مسکن کمک کند، از این طریق کمک میکند. در مقابل، بساز و بفروش دنبال منافع کوتاه مدت است و صرفاً سرمایه دارد، اما گروههای Developer میتواند منابع جذب کند، عقبه فنی دارد؛ در ضمن این گروههای ساختمانی نمیتوانند به گونهای ساختمان را بسازند که در آینده مسئولیت نپذیرند. لذا این حلقه باید باز شود که ما درحال تدوین قانون مربوط به آن هستیم. موضوع گروههای Developer را از آن بابت مطرح کردم که اگر در آینده بخواهیم پروانه ساخت شهرکهای مسکونی در نقاط مختلف کشور، از جمله شهرهای شمالی که این پتانسیل را دارند، صادر کنیم باید به این سمت حرکت کنیم.
• کدام دستگاههای محلی یا ملی، در ردیف اول مسئولیت برخورد با پدیده زمینخواری در شمال قرار دارند؟
ما نظارت و پایش گوهری مثل جنگلهای شمال را به دهیاریها سپردهایم و این جفا به این گوهر است. دهیاری و شهرداری درست کردیم، اما کنترل نکردیم که درآمدهایش از کجا دارد تأمین میشود و هزینههایش چقدر است؟ حالا اگر شهرداری ولخرجی کند و یک میدان شهر را چند بار در سال تخریب و از نو بسازد، آن فرد از پاسخگویی درباره اقدام خود معاف است و متأسفانه از موقعی هم که حاکمیت شهرسازی را در هشت سال گذشته تعطیل کردند، تبعاتی نصیب کل کشور شده که در کوتاه مدت ممکن است افراد آن را حس نکنند. این مصیبت زمینهای شمال هم بهخاطر تعطیل شدن شهرسازی است. ضعیف شدن شهرسازی در همه جای کشور میتواند تبعات جبرانناپذیری داشته باشد. برای این موضوع، مصداق دارم. تا پیش از انقلاب، محدوده شهر تهران به شکلی بود که خیلی از مناطق فعلی جزء محدوده شهر نبودند، یک محدوده مرکزی 25 ساله داشتیم. آنموقع از لفظ داخل محدوده و خارج محدوده مرتب استفاده میشد. 50 درصد محدوده فعلی تهران آن زمان خارج از محدوده بود.
در سالهای بعد از انقلاب، گروهی آمدند اعلام کردند که افراد به تهران مراجعه کنند تا به آنها زمین داده شود. زمینهای خارج از محدوده 25 ساله تهران به این شکل توزیع شد و شهر به این طریق گسترش پیدا کرد. بخشهایی از منطقه 2، مثل سعادت آباد، تقریباً همه منطقه 4، کل منطقه 5، مناطق 17 و 18 و 19 و 20 و کل مناطق 21 و 22 مناطقی هستند که در این تصمیم غلط به زیر بار مسکونی رفتند.
در ضمن آنموقع شورایی داشتیم به اسم شورای نظارت بر گسترش شهر تهران به ریاست نخست وزیر که محدوده 25 ساله را کنترل میکرد و اگر قرار بر این بود سرمایهگذاری خاصی در تهران شکل بگیرد، در جلسهای با مقیاس حضور نخست وزیر و اعضای شورای عالی شهرسازی و شورای اقتصاد، این موضوع تصمیمگیری میشد. مثلاً پروژه اکباتان که آن زمان خارج از محدوده بود، در چنین جلسهای به تصویب رسید. الآن متأسفانه محدوده 25 ساله شهر تهران از بین رفته و این شهر اصلاً جایی برای گسترش ندارد. لذا تعطیل شدن وظایف حاکمیتی در دوره حاضر نیز در حوزه شهرسازی باعث شده حتی در تهران اتفاقاتی بیفتد که قابل دفاع نیست. حتی اگرچه شکل ظاهری قانونی را به خود دارد، اما روح قانون را ندارد و هدف اصلی قانون که حفظ منافع بلند مدت شهروندان است، رعایت نمیشود. اگر با همین آهنگ در تهران حرکت کنیم، تهران در 10 سال آینده غیرقابل سکونت میشود. همین زمستان امسال تهرانیها در آلودگی کامل بهسر بردند و لازم است در وظایف و اقدامات تجدیدنظر شود. متأسفانه در چند سال اخیر وزارت راه و شهرسازی همه اقدامات را در "مسکن مهر" خلاصه کرد و اقداماتی از این جنس تعطیل بود.
• دست مسئولان محلی از بابت اعمال قوانین کنترلی در برابر تجاوزهای ساختمانی به زمینهای کشاورزی شمال تا چه حد باز است؟
قوانین کنترلی در این حوزه، عمدتاً به قانون شهرداریها برمیگردد. در ماده 100 قانون شهرداریها یا همان کمیسیون ماده 100 آمده است، اگر کسی پروانه گرفت و خلاف پروانه شروع به ساخت کرد، شهرداری میتواند 2 اقدام در برابر آن داشته باشد: اول قلع و قمع، یعنی تخریب و دوم در قالب تبصرهای که در ذیل این ماده لحاظ شده، در صورتی که ساخت و ساز خلاف ضوابط ایمنی و بهداشتی نباشد، شهرداریها میتوانند از سازنده یا مالک جریمه بگیرند؛ اما همین تبصره به مرور زمان تبدیل شده به یک ردیف درآمدی برای شهرداریها و روح قانون و ماده 100 را تخلیه کرده است. در حال حاضر یکی از سرفصلهای درآمدی بودجه شهرداریها، جرائم کمیسیون ماده 100 است. حتی بهصورت مستقیم و غیرمستقیم نظام مدیریت شهری، سازندهها را هدایت میکند به سمت خلاف کردن.
• پس در نهایت میتوان یکی از علتهای ساخت و سازهای غیرمجاز ـ چه در تهران و چه در مناطق شمالی کشور ـ را نیاز مالی شهرداریها عنوان کرد. این موضوع قابل پیگیری نیست؟
شهرداریها توسط دستگاههای حاکمیتی کنترل جدی نمیشوند؛ به این معنا که درآمد و هزینههای آنها کنترل نمیشود. نظام مدیریت شهری بهجای آنکه منافع بلند مدت شهر را حفظ کند، منافع کوتاه مدت سازمانی خود را تأمین میکند. عمده درآمد شهرداریها بهواسطه عارضههایی است که برای شهر تولید میشود؛ البته نمیخواهم فقط شهردارها را متهم کنم، دولت هم در عین حال وظیفه دارد که منابع جدید و جایگزین معرفی و ایجاد کند. وقتی درآمد کنترل نشود، بودجه حیف و میل میشود. رشد چند برابری بودجه جاری نسبت به بودجه عمرانی اتفاق میافتد.
در سایر کشورها، شهرداریها همه درآمدشان را به ساخت و ساز و عوارض ساخت گره نمیزنند، بلکه عمده آن را به عوارضی متصل میکنند که در دراز مدت ساری و جاری است و عارضههای کالبدیاش هم حداقل است؛ اما چون این کار پردردسر است، نظام مدیریت شهری ما دنبال آن نمیرود. چون دورههای مدیریتی شهرداران کوتاه است، مدیران میخواهند همه چیز در کوتاهترین دوره و در دوره مدیریت خودشان به نتیجه برسد، ولو اینکه پروژهها نیز اصلاً توجیه فنی و اقتصادی کافی هم نداشته باشند.
• به نظر شما تبعات زیستمحیطی ناشی از رخداد تخریب جنگلهای شمال حادتر است یا خشک شدن دریاچه ارومیه؟
این پدیده از اتفاقی که در دریاچه ارومیه افتاد، بدتر است. دریاچه ارومیه وقتی دریچه سدها را باز کنیم، شاید قابل احیاء باشد، اما جنگل وقتی از بین رفت و بهجای آن ساختمان ساخته شد، قابل احیاء نیست.
دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی کشور، گسترش پدیده "تخریب جنگلهای شمال به قیمت ساخت ویلا" را ناشی از غفلت دستگاههای مسئول و البته تعطیل شدن وظایف حاکمیتی در حوزه شهرسازی عنوان میکند و با تشریح چهار عاملی که باعث شده در یکی ـ دو سال اخیر، میل به خرید ویلا و تجاوز به منابع طبیعی مناطق شمالی کشور تصاعدی افزایش پیدا کند ـ آنهم در شرایطی که رکود در معاملات مسکن حاکم است ـ میگوید: فروش زمینهای کشاورزی به ثمن بخس، نه کشاورزان و نه خریداران ویلا، بلکه فقط دلالان زمین را منتفع میکند.
پیروز حناچی، "تعقیب، مقابله و مهار پدیده ویلاسازی در زمینهای شمال کشور" را جزء اولین دستور کار شورای عالی شهرسازی در سال جاری عنوان میکند و با تشریح طرح ویژه شورای عالی در این رابطه، میگوید: برای مراقبت از مناطقی از شمال کشور که شهر یا روستا هستند، اما زمینهای آنها ارزش منابع طبیعی و ارزش درجه یک کشاورزی را دارد، متفاوت از طرحهای جامع و تفصیلی، طرح خواهیم داد.
متن گفتوگو با دکتر پیروز حناچی ـ معاون معماری و شهرسازی وزارت راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی کشور ـ را در زیر بخوانید.
فرید قدیری
• پدیده کوه فروشی و تبدیل تپههای سبز به ویلا در شهرهای شمالی کشور شدت بیشتری نسبت به سالهای قبل پیدا کرده است. چرا مناطق شمالی به چنین وضعیتی دچار شدهاند؟
این پدیده را میتوان نتیجه کوتاهاندیشی مسئولان در سطوح محلی و ملی، زد و بندها، فساد و اجرای مسائل غیرقانونی دانست که عدم اجرای وظایف حاکمیتی و خارج شدن نظام مدیریت شهری و روستایی از ریل را نشان میدهد. البته ویلاسازیهای گسترده در شمال، تابع بخشی از مسائل اقتصادی است، اما مسائل اقتصادی علت موجده (بهوجود آورنده) این پدیده نیستند، بلکه علت مبقیه (بقا و تداوم آن) بهحساب میآیند.
• اجازهای که دلالان زمین برای خود قائل میشوند تا در روز روشن مراتع و جنگلهای شمال را تخریب کنند، موضوعی نیست که بتوان فرض کرد از چشم مسئولان محلی پنهان میماند. پس چه اتفاقی میافتد که شهرکهای ویلایی ناگهان جای جنگلها را میگیرند؟
در نظام مدیریتی شهرسازی کشور، محدودههای اصلی شهر و روستا را داریم که برای آنها بهترتیب طرح جامع و طرح هادی تهیه میشود. برای حریم شهرها که در طرحهای جامع تعیین تکلیف میشود و روستاها که البته حریم روستا کمتر داریم، وظیفه کنترل در محدوده و حریم با شهرداریها و در روستاها با دهیاریهاست. در حدفاصل محدوده روستاها و محدوده حریم شهرها، وظیفه کنترل با استانداریهاست. پس برای مراقبت از تمامی این مناطق، مسئولیت دستگاههای مرتبط مشخص است.
در مناطق شمالی کشور خوشبختانه در داخل محدوده شهرها عموماً نظم شهری را تا حدودی میتوان احساس کرد؛ البته ممکن است تخلفاتی مشاهده شود، اما گسترده نیست، ولی بلافاصله با خروج از محدوده شهر و مشاهده محدوده دهیاریها و روستاها، وضعیت بسیار اسفناک میشود. مخصوصاً در شهرهای شمالی که چیزی حدود 3 تا 5 درصد مساحت کل کشور را تشکیل میدهند و جزء مناطق بیبدیل در دنیا بهحساب میآیند. در کشوری که بخش عمدهای از آن کویر و بیابان است، داشتن یک محدوده با خاک درجه یک با جنگلهای منحصر به فرد مثل جنگلهای هیرکانی در شمال، نیازمند ارزش ثبت جهانی است. برخی از گونههای جنگلی شمال حقیقتاً آنقدر نادر هستند که ارزش ثبت دارند.
بهرغم این ویژگی منحصر به فرد جنگلها و زمینهای شمال، نادیده انگاشتن و پاک کردن آنها به قیمت ساخت ویلا، اصلاً قابل تحمل نیست. حتی زمینهای شالی که کمتر از 10 تا 15 سال پیش، کشاورزها بر سر این زمینها بهخاطر ارزشی که داشت، با یکدیگر دعوا میکردند و تلفات انسانی بابت مالکیت و بهرهبرداری از این زمینها وجود داشت، امروز بهراحتی تغییر کاربری داده میشوند. با این روند ممکن است در کوتاه مدت پولی نصیب کشاورزان شود، اما در بلند مدت بدبختی و فلاکت را هم برای کل کشور و هم برای کشاورزان شمال بهوجود میآورد و حتی امنیت غذایی کشور را با از بین بردن زمینههای کشاورزی به خطر میاندازد.
• سهم نظارتی مسئولان محلی چقدر است؟
متأسفانه کنترل حاکمیتی در این مناطق ضعیف شده است و مسئولان محلی خودشان را موظف نمیبینند، ملی فکر کنند و حتی به وظایف قانونی محدوده خود هم عمل نمیکنند. معلوم است که در یک روستایی همچون "هچی رود" نباید ساختمان 16 طبقه داشته باشیم و محرز است در منطقهای مثل منطقه ساحلی تنکابن، نمیشود نوار پیوسته ساختمانهای 20 طبقه را شاهد باشیم، وقتی چنین اتفاقی میافتد! اگر مسیر قانونی اجرای این طرحها در کمیسیون ماده 5 طی شده باشد، حتماً مسئولان این کمیسیون تخلف کردهاند و اگر هم در مقیاس دهیاریها بدون توجه به طرحها مجوز داده باشند، باز هم تخلف انجام شده است.
• جایگاه شورای عالی معماری و شهرسازی کشور در قضیه تجاوز به زمینهای شمال در کجای این نظارتها و پیگیریهایی که مطرح میکنید، قرار دارد؟ آیا اصلاً شورای عالی ورودی میتواند داشته باشد؟
این موضوع و مواردی از این دست در دستور کار ما در شورای عالی معماری و شهرسازی کشور قرار دارد و بهطور قطع آن را تعقیب خواهیم کرد. شورای عالی معماری و شهرسازی بهطور قطع وارد این موضوع خواهد شد و آن را بهعنوان اصلیترین وظایف حاکمیتی دنبال خواهیم کرد؛ چون این کار نه به مصلحت کشور است و نه به مصلحت حتی ساکنین محلی. معمولاً فقط بساز و بفروشها و دلالان در این پدیده منتفع میشوند؛ یعنی کسانی که زمینهای کشاورزی را به ثمن بخس خریداری میکنند و با تبدیل کاربری، آن را به زمین ویلایی تغییر میدهند. در شورای عالی معماری و شهرسازی کشور برای زمینهای شمال، طراحی یک طرح ویژه را مد نظر قرار خواهیم داد و با این موضوع بهصورت ویژه برخورد خواهیم کرد.
• چرا در یکی ـ دو سال گذشته، درحالی که بازار مسکن راکد بود، بازار زمینهای شمال با رونق مواجه شد و تقاضا برای خرید زمین و ویلا افزایش پیدا کرد؟
نکتهای که باید در چنین تحلیلی مدنظر داشت و فقط شامل شمال نمیشود، بلکه برای کل کشور مصداق دارد، این است که زمین فینفسه ارزشی ندارد. زمین در ایران زیاد است؛ کویر لوت، خارج از حریم شهرها و نقاطی از این دست. اما زمین موقعی که طرح شهرسازی روی آن گذاشته میشود، واجد ارزش میشود. در قضیه شمال، زمینهای کشاورزی را دارند به زمینهای شهری تبدیل میکنند و این کار غیرقانونی است. این نشان میدهد در مناطقی که ما اسم آن را روستا میگذاریم، ولی واقعاً ارزش منابع طبیعی، کشاورزی و ارزشهای ویژه درجه یک زمین کشاورزی دارند، صرفاً نمیتوانیم با قوانین عادی برای آنها برنامهریزی کنیم و باید با همان طرحهای ویژه که اشاره کردم، مدیریت شود.
• طرح ویژه یعنی چه؟ راهکار عملیاتی برای مهار شمال فروشی چه میتواند باشد؟
طرح ویژه یعنی طرحی که از برنامهها و قوانین معمول و طبیعی طرحهای شهری، مثل طرحهای جامع و تفصیلی معمولی، خارج و فراتر است و اهمیت زیادی دارد. بهعنوان مثال، شهر "بسطام" پیش از انقلاب بیشتر از پنج هزار نفر جمعیت نداشت، ولی بهخاطر آثار تاریخی این شهر، آن زمان طرح ویژه شهری برای این منطقه تعریف کردند و این شهر را متفاوت از سایر شهرها در قوانین شهرسازی لحاظ کردند. با همین نگاه، ما در شورای عالی برای مناطقی مانند ماسوله و نراق و ... طرحهای ویژهای تهیه کردهایم؛ نوار ساحلی شمال کشور یک منطقه ویژه است و صرفاً بر اساس طرحهای ناحیهای و عادی نباید با آنها برخورد کنیم. این روند قابل ادامه نیست و نباید هم ادامه پیدا کند و بهخاطر منافع عدهای بساز و بفروش نباید منافع کل کشور به خطر افتاده شود.
• ولی سرعت زمینخوارهای شمال در تغییر کوهها و تپهها به زمینهای ویلایی تندتر از برنامهای است که شورای عالی معماری و شهرسازی کشور بهتازگی قصد کرده آن را در قالب طرح ویژه به اجرا دربیاورد. مدت زمان تغییر چهره مناطق ییلاقی شمال تحت تأثیر ویلاسازیها شاید از چندین سال به کمتر از یک سال رسیده است. در برخی مناطق ییلاقی و روستاهای شمال، درست در کنار چراگاهها، ویلاسازیهای گسترده به شکل شهرکهایی با اسامی مختلف درحال انجام است. در مقابل این حجم ساخت و ساز، شورای عالی معماری و شهرسازی کشور موفق به مهار خواهد شد؟
ببینید! برخورد با این پدیده یک فرآیند است که فقط در حوزه اختیارات وزارت راه و شهرسازی نمیگنجد. مثلاً سازمان ثبت اسناد و املاک کشور باید به این موضوع ورود کند، وزارت جهاد کشاورزی هم همینطور. این یک کار میانبخشی است که همه دستگاهها باید کمک کنند. معلوم است که ثبت نباید اجازه تفکیک منابع طبیعی را بدهد. جایی که پایان کار قانونی برای آن صادر نشده، نباید سند تفکیکی برایش صادر شود. مشاهدات نشان میدهد، این موضوع مشمول مرور زمان شده است؛ یعنی ابتدا بدون اخذ سند، زمینها را تفکیک میکنند و بعدها در طولانی مدت بهدنبال سند آن میروند. این اتفاقات به معنی آن است که دستگاههایی که وظیفه حاکمیتی دارند، مثل استانداریها و فرمانداریها به وظایف خود درست عمل نمیکنند؛ نه اینکه عمدی در کار باشد، بلکه آنقدر این پدیده گسترده شده که به شکل یک تخلف عادی جلوه میکند. به هرحال اقدام ما مستلزم هماهنگی اجزائی است که در شورای عالی معماری و شهرسازی کشور عضو هستند.
• در ترکیب شورای عالی، وزیر دادگستری هم عضویت دارد که بتوانید جنبههای حقوقی و قضایی این پدیده را در جلسات شورا پیش ببرید؟
اگر لازم باشد از رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در جلسه شورا دعوت خواهیم کرد.
• رونق ویلاسازی و خرید و فروش زمینهای شمال با گزارشی که اخیراً وزیر راه و شهرسازی در گفتوگو با ویژهنامه نوروزی "تجارت فردا" درباره گروههای زیر خط فقر مطرح کردند، ناسازگار است. آقای آخوندی میگویند در هشت سال گذشته 9 درصد جامعه، یعنی چیزی حدود یک دهک کامل، عضو طبقه زیر خط فقر شدند. پس چطور تقاضا برای خرید زمین و ویلا در شمال بهعنوان دارایی ملکی دوم بیشتر افراد، رو به افزایش است؟
هزینه این نوع ویلاسازی خیلی بالا نیست و متأسفانه زمینها به ثمن بخس واگذار میشود؛ حتی زمینهایی که در محدوده شهرها نیست و در منابع طبیعی قرار دارد، ارزانتر هم فروخته میشود. ولی یک واقعیتی وجود دارد و آن، این است که حجم نقدینگی موجود در دست مردم و تورم موجود در جامعه و شکسته شدن سد شهرسازی طی این سالها، همگی باعث شده که سرمایهها به سمت بازار زمین، مسکن و ویلا سوق پیدا کند. در سال 1382 در دولت گزارشی ارائه کردیم درباره تراکم فروشی. آن موقع بحث فروش تراکم خیلی داغ بود و در معاونت معماری و شهرسازی وزارت مسکن و شهرسازی بنا داشتیم جلوی آن را بگیریم.
بحث بر سر این موضوع بود که اگر بخشهای مختلف اقتصادی، مثل تولید، تجارت و خدمات سود معقول مثلاً 20 درصد دارند، بحث دیگری در کنار اینها رونق گرفته که سود تضمینی مثلاً 60 درصدی سالانه به افراد میدهد که از کانال فروش مقررات شهرسازی بهدست میآید. بابی در شهرها باز میشود که سرمایهها را دارد به سمت خودش جذب میکند؛ سرمایههایی که باید برود به بورس و صنعت، دارد خیلی بیشتر از ظرفیت میآید به سمت صنعت ساختمان. متأسفانه در کشور در مقاطعی سعی شده رکود انباشته در اقتصاد را از طریق تحریک صنعت ساختمان به قیمت فروش شهرسازی، خاتمه دهند.
• این تلاش الآن هم ادامه دارد؟
بله! اما تحریک بیقواره صنعت ساختمان و ساخت و ساز به شکل عادی اتفاق نمیافتد؛ وقتی مقررات شهرسازی فروخته میشود، اتفاق میافتد و ناهنجاری بهبار میآورد.
• همین اثر تحریکی ساخت و ساز که بهتدریج به شمال هم کشیده شده و شکل ظاهری ویلاها را به برج ویلا تبدیل کرده، چگونه میشود از بین برد؟
در دنیا ساخت و ساز توسط بساز و بفروش انجام نمیشود، توسط گروههای Developer (توسعه دهندهها) انجام میگیرد. بساز و بفروشها بهدنبال رانت و سود کوتاه مدت هستند و بعد از اتمام پروژه هم بساط خود را جمع میکنند و هیچ مسئولیتی حتی نسبت به سازهای که احداث کردهاند، به گردن نمیگیرند. اما گروههای Developer طرح تهیه میکنند، منابع مالی تأمین میکنند، طراحی میکنند، ساخت و ساز را مدیریت میکنند و در نهایت ساختمان را بیمه میکنند و حتی بعد از بهرهبرداری، آن را اداره میکنند و به ساکنان و صاحبان ساختمان سرویسهای مناسب میدهند. در ایران حلقه مفقودهای به اسم توسعه دهندگان در صنعت ساختمان داریم؛ یعنی شرکتهایی که تأیید صلاحیت شدهاند، رتبهبندی شدهاند و دولت هم اگر بخواهد به بخش مسکن کمک کند، از این طریق کمک میکند. در مقابل، بساز و بفروش دنبال منافع کوتاه مدت است و صرفاً سرمایه دارد، اما گروههای Developer میتواند منابع جذب کند، عقبه فنی دارد؛ در ضمن این گروههای ساختمانی نمیتوانند به گونهای ساختمان را بسازند که در آینده مسئولیت نپذیرند. لذا این حلقه باید باز شود که ما درحال تدوین قانون مربوط به آن هستیم. موضوع گروههای Developer را از آن بابت مطرح کردم که اگر در آینده بخواهیم پروانه ساخت شهرکهای مسکونی در نقاط مختلف کشور، از جمله شهرهای شمالی که این پتانسیل را دارند، صادر کنیم باید به این سمت حرکت کنیم.
• کدام دستگاههای محلی یا ملی، در ردیف اول مسئولیت برخورد با پدیده زمینخواری در شمال قرار دارند؟
ما نظارت و پایش گوهری مثل جنگلهای شمال را به دهیاریها سپردهایم و این جفا به این گوهر است. دهیاری و شهرداری درست کردیم، اما کنترل نکردیم که درآمدهایش از کجا دارد تأمین میشود و هزینههایش چقدر است؟ حالا اگر شهرداری ولخرجی کند و یک میدان شهر را چند بار در سال تخریب و از نو بسازد، آن فرد از پاسخگویی درباره اقدام خود معاف است و متأسفانه از موقعی هم که حاکمیت شهرسازی را در هشت سال گذشته تعطیل کردند، تبعاتی نصیب کل کشور شده که در کوتاه مدت ممکن است افراد آن را حس نکنند. این مصیبت زمینهای شمال هم بهخاطر تعطیل شدن شهرسازی است. ضعیف شدن شهرسازی در همه جای کشور میتواند تبعات جبرانناپذیری داشته باشد. برای این موضوع، مصداق دارم. تا پیش از انقلاب، محدوده شهر تهران به شکلی بود که خیلی از مناطق فعلی جزء محدوده شهر نبودند، یک محدوده مرکزی 25 ساله داشتیم. آنموقع از لفظ داخل محدوده و خارج محدوده مرتب استفاده میشد. 50 درصد محدوده فعلی تهران آن زمان خارج از محدوده بود.
در سالهای بعد از انقلاب، گروهی آمدند اعلام کردند که افراد به تهران مراجعه کنند تا به آنها زمین داده شود. زمینهای خارج از محدوده 25 ساله تهران به این شکل توزیع شد و شهر به این طریق گسترش پیدا کرد. بخشهایی از منطقه 2، مثل سعادت آباد، تقریباً همه منطقه 4، کل منطقه 5، مناطق 17 و 18 و 19 و 20 و کل مناطق 21 و 22 مناطقی هستند که در این تصمیم غلط به زیر بار مسکونی رفتند.
در ضمن آنموقع شورایی داشتیم به اسم شورای نظارت بر گسترش شهر تهران به ریاست نخست وزیر که محدوده 25 ساله را کنترل میکرد و اگر قرار بر این بود سرمایهگذاری خاصی در تهران شکل بگیرد، در جلسهای با مقیاس حضور نخست وزیر و اعضای شورای عالی شهرسازی و شورای اقتصاد، این موضوع تصمیمگیری میشد. مثلاً پروژه اکباتان که آن زمان خارج از محدوده بود، در چنین جلسهای به تصویب رسید. الآن متأسفانه محدوده 25 ساله شهر تهران از بین رفته و این شهر اصلاً جایی برای گسترش ندارد. لذا تعطیل شدن وظایف حاکمیتی در دوره حاضر نیز در حوزه شهرسازی باعث شده حتی در تهران اتفاقاتی بیفتد که قابل دفاع نیست. حتی اگرچه شکل ظاهری قانونی را به خود دارد، اما روح قانون را ندارد و هدف اصلی قانون که حفظ منافع بلند مدت شهروندان است، رعایت نمیشود. اگر با همین آهنگ در تهران حرکت کنیم، تهران در 10 سال آینده غیرقابل سکونت میشود. همین زمستان امسال تهرانیها در آلودگی کامل بهسر بردند و لازم است در وظایف و اقدامات تجدیدنظر شود. متأسفانه در چند سال اخیر وزارت راه و شهرسازی همه اقدامات را در "مسکن مهر" خلاصه کرد و اقداماتی از این جنس تعطیل بود.
• دست مسئولان محلی از بابت اعمال قوانین کنترلی در برابر تجاوزهای ساختمانی به زمینهای کشاورزی شمال تا چه حد باز است؟
قوانین کنترلی در این حوزه، عمدتاً به قانون شهرداریها برمیگردد. در ماده 100 قانون شهرداریها یا همان کمیسیون ماده 100 آمده است، اگر کسی پروانه گرفت و خلاف پروانه شروع به ساخت کرد، شهرداری میتواند 2 اقدام در برابر آن داشته باشد: اول قلع و قمع، یعنی تخریب و دوم در قالب تبصرهای که در ذیل این ماده لحاظ شده، در صورتی که ساخت و ساز خلاف ضوابط ایمنی و بهداشتی نباشد، شهرداریها میتوانند از سازنده یا مالک جریمه بگیرند؛ اما همین تبصره به مرور زمان تبدیل شده به یک ردیف درآمدی برای شهرداریها و روح قانون و ماده 100 را تخلیه کرده است. در حال حاضر یکی از سرفصلهای درآمدی بودجه شهرداریها، جرائم کمیسیون ماده 100 است. حتی بهصورت مستقیم و غیرمستقیم نظام مدیریت شهری، سازندهها را هدایت میکند به سمت خلاف کردن.
• پس در نهایت میتوان یکی از علتهای ساخت و سازهای غیرمجاز ـ چه در تهران و چه در مناطق شمالی کشور ـ را نیاز مالی شهرداریها عنوان کرد. این موضوع قابل پیگیری نیست؟
شهرداریها توسط دستگاههای حاکمیتی کنترل جدی نمیشوند؛ به این معنا که درآمد و هزینههای آنها کنترل نمیشود. نظام مدیریت شهری بهجای آنکه منافع بلند مدت شهر را حفظ کند، منافع کوتاه مدت سازمانی خود را تأمین میکند. عمده درآمد شهرداریها بهواسطه عارضههایی است که برای شهر تولید میشود؛ البته نمیخواهم فقط شهردارها را متهم کنم، دولت هم در عین حال وظیفه دارد که منابع جدید و جایگزین معرفی و ایجاد کند. وقتی درآمد کنترل نشود، بودجه حیف و میل میشود. رشد چند برابری بودجه جاری نسبت به بودجه عمرانی اتفاق میافتد.
در سایر کشورها، شهرداریها همه درآمدشان را به ساخت و ساز و عوارض ساخت گره نمیزنند، بلکه عمده آن را به عوارضی متصل میکنند که در دراز مدت ساری و جاری است و عارضههای کالبدیاش هم حداقل است؛ اما چون این کار پردردسر است، نظام مدیریت شهری ما دنبال آن نمیرود. چون دورههای مدیریتی شهرداران کوتاه است، مدیران میخواهند همه چیز در کوتاهترین دوره و در دوره مدیریت خودشان به نتیجه برسد، ولو اینکه پروژهها نیز اصلاً توجیه فنی و اقتصادی کافی هم نداشته باشند.
• به نظر شما تبعات زیستمحیطی ناشی از رخداد تخریب جنگلهای شمال حادتر است یا خشک شدن دریاچه ارومیه؟
این پدیده از اتفاقی که در دریاچه ارومیه افتاد، بدتر است. دریاچه ارومیه وقتی دریچه سدها را باز کنیم، شاید قابل احیاء باشد، اما جنگل وقتی از بین رفت و بهجای آن ساختمان ساخته شد، قابل احیاء نیست.
• روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 3190، 14 اردیبهشت 1393
نظرات بینندگان
احسان
| 
۲۱:۰۲ - ۱۳۹۳/۰۲/۱۶
پاسخ
احسان: اینهمه یادآور این نکته است: خود گویی و خود خندی، عجب مرد هنرمندی! ورگ
| 
۱۷:۳۱ - ۱۳۹۳/۰۲/۲۱
پاسخ
ورگ: ترسناکه! این حجم از فساد در ادارهها و بهویژه در شهرداریها و این غارت همهجانبه در کدام دوره تاریخی ایران سابقه داشته؟ طی دو دهه آینده آیا قراره با گیلانی گرمتر و زردتر شده روبهرو باشیم؟ تغییرات رنگآمیزی مراتع و کوههای ارتفاعات البرز که چنین تغییری رو نشون میده. پشوتن بحرکاظمی
| ۰۵:۱۴ - ۱۳۹۳/۰۳/۰۶
پاسخ
پشوتن بحرکاظمی: جناب آقای دکتر حناچی! اگر به نامههایی که از سالهای 1380 به بعد به حوزه معاونت شما در مسکن و شهرسازی توسط نیروهای فنی استانهای شمالی ارسال شده توجه مینمودید، الآن شاهد اینهمه تخلف نبودیم. واقعاً جالب است! بفرمایید الآن چگونه میخواهید اینهمه تخریب در شهرها و روستاها را درست کنید؟ آیا الآن با بخشنامه و دستور میشود کاری کرد؟ اگر واقعاً میخواهید کاری کنید، اول ارزش معاملاتی مبنای جرائم ماده 100 را به قیمت ارزش روز برسانید و دوم، واقعاً با متخلفین برخورد شود. در وضعیت فعلی اگر غیر از این باشد، کاری نمیتوان کرد. موفق باشید. نظرات بینندگان