پایگاه خبری تحلیلی لاهیگ با افتخار همراهی بیش از یک دهه در عرصه رسانه های مجازی در استان گیلان      
کد خبر: ۶۰۴۶
تاریخ انتشار: ۲۶ فروردين ۱۳۹۲ - ۱۲:۰۹

پاشنه آشيل شورای شهر چهارم

علی‌اصغر صادقی مجرد
انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا بر اساس مصوبه مجلس شوراي اسلامي همزمان با انتخابات ریاست‌ جمهوری یازدهم در ۲۴ خرداد ۱۳۹۲ برگزار خواهد شد.
قرن حاضر، قرن شهر‌نشيني است و براي اولين بار، درصد جمعيت شهر‌نشين جهان از جمعيت روستايي آن پيشي گرفته است و شاهد شكل‌گيري شهرهاي بزرگ هستيم. كلانشهر‌هايي همچون شهر تهران عموماً در قامت شهر ـ كشور جلب توجه مي‌كنند و باعث ايجاد بافت‌ها و تركيب‌هاي مختلف شهري و همچنين عوامل ارتباطي و اقتصادي پيچيده و چند‌مجهولي شده‌اند.
اگرچه فرآيند شهر‌نشيني از جهاتي مزايا و نقاط مثبت فراواني به همراه داشته، اما مشكلات بسياري را نيز در بخش‌هايي چون امنيت و رفاه شهروندان ايجاد كرده است. از اين‌رو يكي از مهم‌ترين دغدغه‌هاي برنامه‌ريزان حوزه مديريت شهري، دستيابي به توسعه پايدار شهري است؛ چرا كه رشد شديد شهر‌نشيني، تقاضا براي كالاها و خدمات شهري در شهرها را به‌شدت افزايش داده است. امروزه مديريت شهري و به‌ويژه نهاد شهرداري‌ها با چالش‌هاي جدي در اين بخش روبه‌رو‌ هستند كه چگونه تعادلي بين رضايتمندي شهروندان و كسري بودجه پنهان خود ايجاد كنند. شايد مهم‌ترين چالش شوراي چهارم پس از به‌دست‌گيري سكان هدايت شهرهايي كه بيش از يك دهه با اقتصاد ناپايدار مبتني بر مسكن و فروش تراكم و مازاد تراكم و جرائم كميسيون ماده صد پايه‌ريزي شده است، تغيير رويكرد گذر از اقتصاد ناپايدار و غير‌دائمي مسكن محور به اقتصاد پايدار شهري مبتني بر درآمدهاي پايدار باشد.
كارشناسان و علماي مديريت شهري معتقدند شهرداري‌ها مي‌بايست در بخش تأمين مالي و مدل‌هاي مد نظر جهت كسب درآمد، به درآمدي توجه كنند كه در فرآيند حصول آن عدالت، شفافيت، كارآيي، پايداري و كفايت به‌طور همزمان و در عرض يكديگر مورد توجه قرار گيرد كه برخي معيارهايي چون عدالت و شفافيت را مهم‌تر از ديگر معيارها عنوان مي‌كنند.
متأسفانه به‌رغم گذشت پنج دهه از شكل‌گيري مباحث شهرسازي و توسعه شهري معاصر در ايران، هنوز جهت‌گيري سياست‌هاي شهر‌سازي و توسعه شهري از كاستي‌هاي فراوان رنج مي‌برد و اصول و معيارهاي آن مورد غفلت قرار گرفته است. تراكم ساختماني و فروش انواع آن، از جمله مباحث مهم شهرسازي و توسعه شهري است كه جامعه شهري ايران را در سال‌هاي اخير به‌شدت تحت تأثير قرار داده است، به‌نحوي كه طي دو دهه گذشته، مهم‌ترين و اصلي‌ترين منبع تأمين مالي شهرداري‌ها، به‌خصوص شهرداري كلانشهر‌ها را درآمد‌هاي ساختماني، به‌ويژه اخذ عوارض از تراكم و تراكم مازاد و همچنين دريافت جرائم كميسيون ماده 100 به خود اختصاص داده است. در واقع بايد گفت كه مهم‌ترين منبع تأمين مالي شهرداري‌ها كه تا سقف 80 درصد كل درآمد شهرداري‌ها هم رسيده است، ناپايدارترين منابع درآمدي ايشان است. اما برخورد انتزاعي با ابزار تأمين مالي از محل فروش تراكم و دريافت جرائم، طي اين سال‌ها تبعات منفي اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي، كالبدي، زيست‌محيطي و حتي سياسي ـ اجتماعي را همراه داشته است.
در مقياس شهري و محلي هرگونه تغيير در وضعيت تراكم ساختماني، اثر محسوس و كوتاه مدت بر جامعه و كالبد محيط مسكوني برجاي گذاشته است و عوارض اجتماعي، فرهنگي و زيست‌محيطي تصميمات تراكم در مقياس شهري، كيفيت زندگي شهرنشينان را تحت‌الشعاع قرار داده است. ايمني ساختمان‌ها، دسترسي به نقاط ديگر، اشراف، سايه‌اندازي، سد معبرها و ساير مزاحمت‌ها از آن جمله‌اند. هر‌چند پديده فروش تراكم و يا فروش تراكم مازاد به‌عنوان سهل‌الوصول‌ترين درآمد براي شهرداري‌ها از بعد نظري مي‌تواند داراي نقاط مثبتي همچون تحقق نظريه شهر عمودي، شهر فشرده، توجيه اقتصادي در تأمين زيرساخت‌ها و تجهيزات شهري، حفظ اراضي كشاورزي، افزايش توليد مسكن و كسب درآمد براي شهرداري‌ها دانست، اما در مقابل، عوارض چنين پديده‌اي نيز بسيار قابل تأمل است. بر‌هم‌ زدن نظام تراكم جمعيتي شهر، بر‌هم‌ زدن ساختار فضايي و استخوان‌بندي شهر، تخریب باغات و فضاهاي سبز به‌عنوان منابع تنفسي شهر در نتيجه سوداگري زمين و مسكن و نيز تشديد مسائل اجتماعي و فرهنگي ساکنان محلات و واحد‌هاي همسايه را می‌توان از مهم‌ترين اين موارد برشمرد.
از اين‌رو شوراي چهارم اسلامي شهر اگر بخواهد در تأمين مالي هزينه‌هاي شهر عدالت، شفافيت، كارآيي، پايداري و كفايت را مدنظر قرار دهد و آرمان توسعه شهري پايدار را عملياتي سازد، با پاشنه آشيل اقتصاد تراكم مواجه خواهد بود. هرچند انتخاب اين مسير درست و حياتي و برنامه‌ريزي اركان شهري بر اساس الزامات آن بسيار سخت به‌نظر مي‌رسد، اما تجربه موفق ديگر شهر‌هاي توسعه‌يافته، المان‌هاي بسيار مطلوبي جهت اتخاذ اين تغيير در اختيار شهر‌هاي درحال توسعه قرار داده است.
شوراي چهارم در اين دوره باید با تصويب قوانين مناسب و همچنين بازمهندسي مالي بودجه شهرداري‌ها، علاوه بر ارتقاء بهره‌وري در هزينه‌كرد منابع شهري و همچنين مديريت هزينه‌ها، به‌ويژه كنترل سبد پروژه‌هاي شهري كه با توجه به تعدد آن‌ها، منابع زياد و هزينه‌هاي اجتماعي بسياري براي شهر‌ها به همراه دارد، نسبت به تنوع‌بخشي به سبد درآمدي شهرداري‌ها و جايگزيني تدريجي آن به‌جاي درآمد‌هاي حاصل از فروش تراكم اقدام نمايد.
از مهم‌ترين منابع درآمدي پايدار جديدي كه مي‌توان به‌طور جدي به آن پرداخت، قدر‌السهم شهرداري از ماليات بر ارزش افزوده بر اساس قانون ماليات‌هاست. بر اساس تبصره دو ماده 117 قانون برنامه پنج ساله پنجم كشور كه در آن اذعان شده است، نرخ ماليات بر ارزش افزوده از 3 درصد به 8 درصد در پايان برنامه افزايش يابد، به گونه‌اي كه سهم دولت 5 درصد و سهم شهرداري‌ها 3 درصد در پايان دوره برنامه باشد. اين نرخ براي شهرداري‌ها در سال گذشته معادل 1.2 درصد و در سال جاري معادل 4.2 درصد خواهد بود كه به تعبيري، ظرفيت درآمدي شهرداري‌ها به شكل بسيار قابل توجهي افزايش خواهد يافت و مي‌توان پيش‌بيني كرد درآمد ناشي از ارزش افزوده در آينده نزديك به‌طور كامل معادل درآمد فروش تراكم مازاد و اقتصاد مسكن خواهد شد. البته ناگفته نماند، افزايش درآمد شهرداري‌ها از اين محل درآمدي نيازمند افزايش توليد ناخالص (GDP) شهر است و از اين‌رو شهرداري‌ها براي افزايش درآمد خود بايد به ارتقاء توليد ناخالص شهر نيز با ابزار‌هايي كه در اختيار دارند توجه جدي كنند.
از ديگر درآمد‌هاي پايدار شهر، اخذ عوارض بر ارزش زمين است. از آن‌جا كه زمين يك دارايي غيرمنقول است، به‌راحتي قابل شناسايي بوده و همين باعث مي‌شود اخذ عوارض بر ارزش زمين نسبت به انواع عوارض‌هاي ديگر مشكلات اجرايي كمتري داشته باشد. اين نوع عوارض جزئي از عوارض نوسازي است. با افزايش نرخ عوارض بر ارزش زمين و كاهش عوارض ساختمان يا فروش تراكم مازاد و اخذ جرائم، ساخت و ساز رونق يافته، واحد‌هاي خالي افزايش يافته، قيمت ملك كاهش خواهد يافت و همچنين با ترغيب مالكان به ساخت، از هزينه‌هاي شهرداري در بخش بازسازي بافت‌هاي فرسوده كاسته خواهد شد. تأمين مالي از محل بودجه‌هاي پيش‌بيني شده دولت، تأمين مالي از محل مشاركت‌هاي مردمي، تأمين مالي از محل ايجاد شركت‌هاي سهامي عام مردمي، تأمين مالي از محل فروش اوراق قرضه داخلي و يا انتشار اوراق صكوك، تأمين مالي از محل تشكيل صندوق سرمايه‌گذاري و همچنين تبديل دارايي‌ها به اوراق بهادار، از جمله مهم‌ترين پيشنهادهای عملياتي ديگر براي پايدار‌سازي درآمد‌هاي شهري است.
اما حرف آخر آن‌كه، از مهم‌ترين تهديدات براي حوزه مديريت شهري ـ چه در حوزه درآمدي و چه در حوزه اجرا ـ خلاءهاي قانوني و فقدان بستر مناسب و پوياي قانوني براي شهرداري‌هاست. در حال حاضر چارچوب قوانين مورد استفاده در مديريت شهري عمري چهل ساله دارند كه با گذشت زمان مسائلي همچون عدم تناسب مأموريت‌هاي محوله به شهرداري‌ها، وجود ابهام‌هاي فراوان درخصوص حوزه اختيارات و مسئوليت‌هاي شهرداري‌ها و نحوه تعامل آن با ساير دستگاه‌ها و عدم كارآيي روش‌هاي تأمين درآمدي پيش‌بيني شده به‌علت تغيير مكرر قوانين و مواردي از اين دست را به همراه داشته است. از سوي ديگر، اگرچه از دهه 60 در بودجه سنواتي كشور، بر استقلال درآمدي شهرداري‌ها تأكيد شده است، اما به‌نظر مي‌رسد تا كنون آيين‌نامه‌اي در اين‌خصوص به تصويب نرسيده است و در عمل، بخشي از تأمين مالي شهرداري‌ها در خلاء قانوني انجام مي‌شود. اين مسأله علاوه بر آسيب‌هايي كه دارد، باعث بلااستفاده ماندن ظرفيت‌هاي درآمدي شهرداري‌ها مي‌شود. اگرچه تلاش‌هايي براي طراحي نظام جامع درآمدي در شهرداري تهران صورت گرفت و به تصويب شوراي شهر نيز رسيد، اما وجود خلاءهاي قانوني باعث شد تا دست شهرداري نيز در بسياري از حوزه‌ها از ضمانت اجرايي مناسب خالي باشد. از اين‌رو در كلام آخر تأكيد مي‌شود، بازنگري اساسي در قانون شهرداري‌ها در شوراي چهارم بسيار ضروري بوده و مي‌تواند گام اثربخشي در ايجاد درآمد‌هاي پايدار براي حوزه مديريت شهري باشد.

• نائب‌ رئيس انجمن استاندارد ايران
•• روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 2893، 26 فروردین 1392


نظرات بینندگان