نقش صاحبان قدرت در مثلث توسعه شهری
مهرداد مال‌عزیزی
امروزه كه بحران ازدیاد جمعیت، عدم توزیع متناسب سرانه‌های شهری و از سویی نگرانی از وقوع حوادث غیرمترقبه، دستگاه‌های دولتی و مدیران شهری را پس از گذشت سه دهه به تأمل واداشته است، از طرح‌های نوسازی 48 هزار هكتار بافت فرسوده شهرهای كشور، به گسترده‌ترین برنامه عمرانی دولت تعبیر میشود.
از مهلت ده ساله نوسازی بافت‌های فرسوده شهرهای ایران در برنامه‌های توسعه كشور، بیش از نیمی گذشته است و درصد پیشرفت كار، امیدواركننده نشان نمی‌دهد.
مدیرعامل شرکت مهندسین مشاور چغازنبیل كه مدیریت تهیه و اجرای چند گونه از این طرح‌ها را برعهده دارد، به بررسی این موضوع پرداخته است.
از مهلت ده ساله نوسازی بافت‌های فرسوده شهرهای ایران در برنامه‌های توسعه كشور، بیش از نیمی گذشته است و درصد پیشرفت كار، امیدواركننده نشان نمی‌دهد.
مدیرعامل شرکت مهندسین مشاور چغازنبیل كه مدیریت تهیه و اجرای چند گونه از این طرح‌ها را برعهده دارد، به بررسی این موضوع پرداخته است.
•••
اگر مالكان عرصه زمین، مجریان قوانین و شهروندان را 3 رأس مثلث توسعه شهر بپنداریم، ضریب ذی‌نفوذی هریك از آنان در اتخاذ تصمیمات، همچنین قدرالسهم هریك در بهره مالی، اجتماعی و فرهنگی از طرح‌های توسعه شهر در طول زمان، توابعی كاملاً متفاوت‌اند و به سختی بتوان با ارزیابی و توجیه اقتصادی و فنی عرف طرح‌های توسعه شهر، به عدالت در تعیین درصد قدرت و میزان سودآوری هریك از آن‌ها اطمینان یافت.
از آن‌جا كه وجه عمومی مالكان زمین بر چرخه سودآوری مالی طرح توجه دارد، حصول قدرالسهم این رأس مثلث در مدت محدود تحقق‌پذیری طرح در بازه یك تا 5 سال قابل تخمین است. این قدرالسهم در بستر نظام مالی تعریف میشود.
حصول قدرالسهم رأس دیگر این مثلث كه طیف مجریان و ناظران و طراحان پروژه‌های شهری خوانده میشود، در بازه عمر مقررات و قوانین و سلطه ناظران و مجریان در بازه بیست ساله (حداكثر مدت تحقق‌پذیری طرح‌های جامع شهری) قابل تخمین است. این قدرالسهم در بستر نظام اجتماعی قابل تعریف است.
حصول قدرالسهم رأس سوم این مثلث كه طیف حداكثری جامعه شهروندان و استفاده‌كنندگان و اساساً موجودات زنده شهر را شامل میشود، در بازه عمر بهره‌برداران و در دامنه حیات چند نسل، قابل تخمین است. این قدرالسهم در بستر نظام فرهنگ و اخلاق شهروندی جامعه تعریف میشود.
در نتیجه، در دامنه حصول قدرالسهم هریك از سه ذی‌نفوذ مثلث طرح‌های توسعه شهری، مالكان عرصه و اعیانی به‌طور آنی به بهره مالی خود دست می‌یابند و شهروندان و استفاده‌كنندگان در طول حیات چند نسل به كسب آن‌چه قدرالسهم خوانده میشود، نائل خواهند آمد.
از حیث ضریب ذی‌نفوذی و درصد قدرت در تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی پروژه‌های توسعه شهری، مالكان عرصه و اعیانی از بیشترین حق نفوذ در طرح بهره‌مندند تا آن‌جا كه اهداف سودآوری مالی طرح می‌تواند تمامی مشخصات و ابزار و عناصر طرح را توجیه كند.
مجریان و ناظران و طراحان طرح‌های توسعه شهری تا آن‌جا كه مرتبه حقوقی و منزلت نظارتی بر حقوق فردی آنان مستولی نشود، ذی‌نفوذ قلمداد می‌شوند و پس از آن، تابع متغیرهای رأس مالكانه مثلث خواهند بود. شهروندان و استفاده‌كنندگان نیز كه حقوق شهروندی آنان عموماً مستمسك نفوذ دو رأس دیگر مثلث قرار می‌گیرد، تقریباً از هر ضریب نفوذ و ابزار قدرتی بی‌بهره‌اند. با این وصف، كفه بهره‌های كوتاه مدت و ضریب ذی‌نفوذی در طرح‌های توسعه شهری به نفع قشر محدود مالكان و صاحبان عرصه و اعیانی سنگینی می‌كند و اغلب، كفه طیف وسیع شهروندان و استفاده‌كنندگان از تحقق هر سهم و قدرتی بی‌بهره می‌ماند.
در فرآیند اتخاذ تصمیم و تقسیم عادلانه منافع تحقق‌پذیری طرح‌های توسعه شهری، توجه به دو انگاره برابری و مشاركت، می‌تواند ضمانت موفقیت طرح‌های توسعه به سوی پایداری را افزایش دهد؛ پایداری به آن مضمون كه سهم منافع و قدرت نفوذ هر یك از رئوس مثلث توسعه، همیشه بر قاعده استوار بماند. این فرآیند در علم شهرسازی به "برنامه‌ریزی شهری" خوانده میشود. آن عدالتی كه علم قضایی مدعی آن در احقاق حقوق عامه است، از علم برنامه‌ریزی شهری در شهرسازی انتظار می‌رود؛ عدالتی كه بتواند با توزیع متعادل سهم سكونت، سهم خدمات و سهم دسترسی، ضمن تأمین حقوق كوتاه مدت و میان مدت و بلند مدت عوامل ذی‌نفوذ، نقش شهروندان در رأس سوم مثلث توسعه شهر در اتخاذ تصمیمات را پررنگ‌تر نشان دهد.
از آن‌جا كه علم برنامه‌ریزی شهری در روند اصلاحات اجتماعی، ارتقاء كیفیت فرهنگی و بسط نظام سیاسی قدرت بین اقشار مختلف شهر نقش مهمی را برعهده دارد، می‌تواند نظام دموكراسی شهرسازی نیز قلمداد شود؛ نظامی كه در آن هر رأس مثلث توسعه، به نسبت سرمایه آورده خود، از سهم منافع و درصد قدرت درخور آن، برخوردار خواهد شد.
تاریخ شهرسازی ایران تا پیش از دوران معاصر، سرشار از بارقه‌های نظام دموكراسی در شكل‌گیری شهر است. شهر ایرانی بر اساس نیاز شهروندان و توان اكولوژیك زمین شكل گرفته است. به ندرت شهر ایرانی بیش از ظرفیت‌های خود به جمعیت‌پذیری گرایش نشان داده است؛ از این‌رو ویژگی‌های بومی و قومی و اقلیمی شهر متناسب با تعداد شهروندان، دچار آشفتگی و اغتشاش قرار نگرفت و هویت‌دار باقی ماند. این شاخصه هویت، سرشار از نشانه‌های دموكراسی شهرسازی است. به زبان دیگر، شهروندان در نظام شكل‌گیری شهر از هر حیث، صاحب تصمیم بوده‌اند و حال و روز شهر را با هویت خود‌خواسته، حفظ و نگهداری كرده‌اند. هویت شهرسازی در شهر ایرانی، بیان‌گر توزیع عادلانه تمام نیازمندی‌هاست.
كاربری‌های شهری به نسبت بهره‌برداران و شعاع دسترسی آن‌ها در سطح شهر توزیع شده‌اند. عرصه‌های خصوصی با عطف به حق عادلانه عرصه‌های عمومی شكل یافته‌اند و حقوق خصوصی و عمومی شهروندان به نسبت رعایت شده است؛ حرمت پهنه‌ها و منابع طبیعی به‌جا آورده می‌شد و عناصر مصنوع شهر، خللی در آسایش و رفاه عمومی ایجاد نمی‌كرد. امروزه برنامه‌ریزان شهری جای معماران كهن نشسته‌اند، با این تفاوت كه افسار توزیع عادلانه حقوق شهروندی، تنها به اراده آنان نمی‌چرخد.
از این حیث در مثلث توسعه، به‌خصوص در طرح‌های منظر بافت‌های فرسوده شهرهای كشور، به‌رغم الگوهای تاریخی موجود، ذی‌نفوذان به نسبت پایداری جایگاه اجتماعی‌شان، تقسیم‌بندی نشد‌ه‌اند؛ آن‌چه میراتر است، سهم بیشتر و آن‌چه ماناتر است، سهم كمتر را داراست.
امروزه دامنه طرح منظر یا نوسازی بافت‌های فرسوده شهرهای كشور در صدر تحولات عمران شهری قرار دارند و از این حیث، طیف وسیعی از توجه مدیران شهری به نحوه اتخاذ روش‌های روز جهان در نوسازی بافت‌های كهنه شهری قرار گرفته است تا جایی كه تردید طولانی در انتخاب روش، سبب از دست رفتن نیمی از مهلت برنامه‌ریزی در نوسازی بافت‌های فرسوده كشور شد و با پیشرفت فیزیكی كمتر از 10 درصد در كل كشور، تنها با اتكاء به 5 سال باقی مانده، بیش از 48 هزار هكتار بافت فرسوده كشور در انتظار نوسازی‌اند. با فرض برآورد یك میلیون دلار هزینه تهیه طرح و اجرای هر هكتار بافت فرسوده، معادل 48 میلیارد دلار اعتبار عمرانی جهت نوسازی بافت‌های فرسوده كشور نیاز است.
به زبان دیگر، طی 5 سال فرصت باقی مانده، تأمین سالانه حدود 10 میلیارد دلار اعتبار جهت نجات اصلی‌ترین هسته‌های شكل‌گیری شهرهای كشور الزامی است. عامل ناتوانی بافت كالبدی و از‌هم‌گسیختگی تركیب اجتماعی و فرهنگی پهنه‌های كهنه شهرهای كشور كه افزایش تصاعدی هزینه نجات آنان طی سه دهه گذشته را سبب شد، به 2 علت اصلی ذیل بازمی‌گردد:
علت اول، تداوم تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی كم اثر، فاقد پویایی و مقیاس واقعی شهرهای كشور بوده است كه عدم تحرك فراگیر شهر، به‌خصوص در پهنه‌های كهنه را به دنبال داشت.
علت دوم، به عدم تعادل در توزیع حق‌السهم و ضریب ذی‌نفوذی رئوس مثلث توسعه شهرها مربوط است كه تاكنون طرح‌های شهرسازی با عدم گرایش به دموكراسی شهری در بسط آن بی‌تأثیر نبوده‌اند.
تهیه طرح‌های نوسازی بافت‌های فرسوده كشور، یك فرصت استثنایی در زنده‌سازی هسته‌های هویت‌بخش و نهادهای اجتماعی قلمداد میشود؛ فرصتی كه ضمن باز‌پیرایی سیمای بومی پهنه‌های كهنه شهری، قادر خواهد بود ارائه‌های پویایی و مقیاس واقعی برنامه‌ریزی را بر طرح‌های كلانشهری مستولی كند و بستر توزیع متناسب قدرت و حق‌السهم عادلانه را در نظام دموكراسی شهری بین طبقات شهروندان فراهم كند.
از آن‌جا كه وجه عمومی مالكان زمین بر چرخه سودآوری مالی طرح توجه دارد، حصول قدرالسهم این رأس مثلث در مدت محدود تحقق‌پذیری طرح در بازه یك تا 5 سال قابل تخمین است. این قدرالسهم در بستر نظام مالی تعریف میشود.
حصول قدرالسهم رأس دیگر این مثلث كه طیف مجریان و ناظران و طراحان پروژه‌های شهری خوانده میشود، در بازه عمر مقررات و قوانین و سلطه ناظران و مجریان در بازه بیست ساله (حداكثر مدت تحقق‌پذیری طرح‌های جامع شهری) قابل تخمین است. این قدرالسهم در بستر نظام اجتماعی قابل تعریف است.
حصول قدرالسهم رأس سوم این مثلث كه طیف حداكثری جامعه شهروندان و استفاده‌كنندگان و اساساً موجودات زنده شهر را شامل میشود، در بازه عمر بهره‌برداران و در دامنه حیات چند نسل، قابل تخمین است. این قدرالسهم در بستر نظام فرهنگ و اخلاق شهروندی جامعه تعریف میشود.
در نتیجه، در دامنه حصول قدرالسهم هریك از سه ذی‌نفوذ مثلث طرح‌های توسعه شهری، مالكان عرصه و اعیانی به‌طور آنی به بهره مالی خود دست می‌یابند و شهروندان و استفاده‌كنندگان در طول حیات چند نسل به كسب آن‌چه قدرالسهم خوانده میشود، نائل خواهند آمد.
از حیث ضریب ذی‌نفوذی و درصد قدرت در تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی پروژه‌های توسعه شهری، مالكان عرصه و اعیانی از بیشترین حق نفوذ در طرح بهره‌مندند تا آن‌جا كه اهداف سودآوری مالی طرح می‌تواند تمامی مشخصات و ابزار و عناصر طرح را توجیه كند.
مجریان و ناظران و طراحان طرح‌های توسعه شهری تا آن‌جا كه مرتبه حقوقی و منزلت نظارتی بر حقوق فردی آنان مستولی نشود، ذی‌نفوذ قلمداد می‌شوند و پس از آن، تابع متغیرهای رأس مالكانه مثلث خواهند بود. شهروندان و استفاده‌كنندگان نیز كه حقوق شهروندی آنان عموماً مستمسك نفوذ دو رأس دیگر مثلث قرار می‌گیرد، تقریباً از هر ضریب نفوذ و ابزار قدرتی بی‌بهره‌اند. با این وصف، كفه بهره‌های كوتاه مدت و ضریب ذی‌نفوذی در طرح‌های توسعه شهری به نفع قشر محدود مالكان و صاحبان عرصه و اعیانی سنگینی می‌كند و اغلب، كفه طیف وسیع شهروندان و استفاده‌كنندگان از تحقق هر سهم و قدرتی بی‌بهره می‌ماند.
در فرآیند اتخاذ تصمیم و تقسیم عادلانه منافع تحقق‌پذیری طرح‌های توسعه شهری، توجه به دو انگاره برابری و مشاركت، می‌تواند ضمانت موفقیت طرح‌های توسعه به سوی پایداری را افزایش دهد؛ پایداری به آن مضمون كه سهم منافع و قدرت نفوذ هر یك از رئوس مثلث توسعه، همیشه بر قاعده استوار بماند. این فرآیند در علم شهرسازی به "برنامه‌ریزی شهری" خوانده میشود. آن عدالتی كه علم قضایی مدعی آن در احقاق حقوق عامه است، از علم برنامه‌ریزی شهری در شهرسازی انتظار می‌رود؛ عدالتی كه بتواند با توزیع متعادل سهم سكونت، سهم خدمات و سهم دسترسی، ضمن تأمین حقوق كوتاه مدت و میان مدت و بلند مدت عوامل ذی‌نفوذ، نقش شهروندان در رأس سوم مثلث توسعه شهر در اتخاذ تصمیمات را پررنگ‌تر نشان دهد.
از آن‌جا كه علم برنامه‌ریزی شهری در روند اصلاحات اجتماعی، ارتقاء كیفیت فرهنگی و بسط نظام سیاسی قدرت بین اقشار مختلف شهر نقش مهمی را برعهده دارد، می‌تواند نظام دموكراسی شهرسازی نیز قلمداد شود؛ نظامی كه در آن هر رأس مثلث توسعه، به نسبت سرمایه آورده خود، از سهم منافع و درصد قدرت درخور آن، برخوردار خواهد شد.
تاریخ شهرسازی ایران تا پیش از دوران معاصر، سرشار از بارقه‌های نظام دموكراسی در شكل‌گیری شهر است. شهر ایرانی بر اساس نیاز شهروندان و توان اكولوژیك زمین شكل گرفته است. به ندرت شهر ایرانی بیش از ظرفیت‌های خود به جمعیت‌پذیری گرایش نشان داده است؛ از این‌رو ویژگی‌های بومی و قومی و اقلیمی شهر متناسب با تعداد شهروندان، دچار آشفتگی و اغتشاش قرار نگرفت و هویت‌دار باقی ماند. این شاخصه هویت، سرشار از نشانه‌های دموكراسی شهرسازی است. به زبان دیگر، شهروندان در نظام شكل‌گیری شهر از هر حیث، صاحب تصمیم بوده‌اند و حال و روز شهر را با هویت خود‌خواسته، حفظ و نگهداری كرده‌اند. هویت شهرسازی در شهر ایرانی، بیان‌گر توزیع عادلانه تمام نیازمندی‌هاست.
كاربری‌های شهری به نسبت بهره‌برداران و شعاع دسترسی آن‌ها در سطح شهر توزیع شده‌اند. عرصه‌های خصوصی با عطف به حق عادلانه عرصه‌های عمومی شكل یافته‌اند و حقوق خصوصی و عمومی شهروندان به نسبت رعایت شده است؛ حرمت پهنه‌ها و منابع طبیعی به‌جا آورده می‌شد و عناصر مصنوع شهر، خللی در آسایش و رفاه عمومی ایجاد نمی‌كرد. امروزه برنامه‌ریزان شهری جای معماران كهن نشسته‌اند، با این تفاوت كه افسار توزیع عادلانه حقوق شهروندی، تنها به اراده آنان نمی‌چرخد.
از این حیث در مثلث توسعه، به‌خصوص در طرح‌های منظر بافت‌های فرسوده شهرهای كشور، به‌رغم الگوهای تاریخی موجود، ذی‌نفوذان به نسبت پایداری جایگاه اجتماعی‌شان، تقسیم‌بندی نشد‌ه‌اند؛ آن‌چه میراتر است، سهم بیشتر و آن‌چه ماناتر است، سهم كمتر را داراست.
امروزه دامنه طرح منظر یا نوسازی بافت‌های فرسوده شهرهای كشور در صدر تحولات عمران شهری قرار دارند و از این حیث، طیف وسیعی از توجه مدیران شهری به نحوه اتخاذ روش‌های روز جهان در نوسازی بافت‌های كهنه شهری قرار گرفته است تا جایی كه تردید طولانی در انتخاب روش، سبب از دست رفتن نیمی از مهلت برنامه‌ریزی در نوسازی بافت‌های فرسوده كشور شد و با پیشرفت فیزیكی كمتر از 10 درصد در كل كشور، تنها با اتكاء به 5 سال باقی مانده، بیش از 48 هزار هكتار بافت فرسوده كشور در انتظار نوسازی‌اند. با فرض برآورد یك میلیون دلار هزینه تهیه طرح و اجرای هر هكتار بافت فرسوده، معادل 48 میلیارد دلار اعتبار عمرانی جهت نوسازی بافت‌های فرسوده كشور نیاز است.
به زبان دیگر، طی 5 سال فرصت باقی مانده، تأمین سالانه حدود 10 میلیارد دلار اعتبار جهت نجات اصلی‌ترین هسته‌های شكل‌گیری شهرهای كشور الزامی است. عامل ناتوانی بافت كالبدی و از‌هم‌گسیختگی تركیب اجتماعی و فرهنگی پهنه‌های كهنه شهرهای كشور كه افزایش تصاعدی هزینه نجات آنان طی سه دهه گذشته را سبب شد، به 2 علت اصلی ذیل بازمی‌گردد:
علت اول، تداوم تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی كم اثر، فاقد پویایی و مقیاس واقعی شهرهای كشور بوده است كه عدم تحرك فراگیر شهر، به‌خصوص در پهنه‌های كهنه را به دنبال داشت.
علت دوم، به عدم تعادل در توزیع حق‌السهم و ضریب ذی‌نفوذی رئوس مثلث توسعه شهرها مربوط است كه تاكنون طرح‌های شهرسازی با عدم گرایش به دموكراسی شهری در بسط آن بی‌تأثیر نبوده‌اند.
تهیه طرح‌های نوسازی بافت‌های فرسوده كشور، یك فرصت استثنایی در زنده‌سازی هسته‌های هویت‌بخش و نهادهای اجتماعی قلمداد میشود؛ فرصتی كه ضمن باز‌پیرایی سیمای بومی پهنه‌های كهنه شهری، قادر خواهد بود ارائه‌های پویایی و مقیاس واقعی برنامه‌ریزی را بر طرح‌های كلانشهری مستولی كند و بستر توزیع متناسب قدرت و حق‌السهم عادلانه را در نظام دموكراسی شهری بین طبقات شهروندان فراهم كند.
• روزنامه همشهری، شماره 5007، 22 آذر 1388
نظرات بینندگان