كدخبر: ۸۹۸۶
تاريخ انتشار: ۳۱ ارديبهشت ۱۳۹۶ - ۰۸:۴۵
ارسال به دوستان
نسخه چاپيپارلمانهای شهري نمادي از حاكميت محلي
حميده امكچي
شكلگيري شوراهاي شهر نمادي از پذيرش حق مردم در هدايت امور زندگي و تمکین به حق تعیین سرنوشت مردم و فراهم کردن امکان پيگيري مطالبات خود در شهر و سكونتگاههايشان و مقدمهاي براي گذر از انواع حاكميتهايي است كه تمامي اقشار و مردم جامعه را نمايندگي نميکنند. اما اين فرآيند در كشور ما از كي آغاز شد و اكنون در چه مقطعي از روند تكامل آن قرار داريم؟
پس از كنار گذاشتن ميرزا آقا خان نوري صدر اعظم توسط ناصرالدين شاه، بياعتمادي شاه به اطرافيان از يك‌سو و قلع و قمع تمامي افراد شايستهاي كه وظيفه صدر اعظمي را ميشد به آن‌ها واگذار كرد از سوي ديگر، او را مجبور به اتخاذ تصميمي کرد كه شايد مبنايي برای مدرن شدن كشور و ورود آن به مسير بيبازگشتی که هرچند پر پيچ و خم و پر از موانع بود، ولی در نهايت قدرت مطلقه را در مقابل مشاركت جويي مردم براي حق تعيين سرنوشت خود مجبور به تمكين كرد و با ایجاد تشکیلات لازم هرچند با تأخیر آن را نهادینه ساخت.
اين بركناري توسط ناصرالدین شاه در سال 1275 هجري قمري برابر سال ۱۲۲۷ شمسي انجام شد؛ زمانی كه ديگر شاه از دست اين صدر اعظم قدر قدرت و حیلهگر ـ كه تمام مدت با عوامل داخلي و خارجي درحال توطئه بود ـ جانش به لب رسيده بود. اما از آن‌جايي كه خودش هم توان برعهده گرفتن همه آن مسئوليتهای بر زمين مانده را نداشت، با الگوبرداری از سيستمهاي غربي كه عمدتاً از سفرهايش، تصويري هرچند ناروشن و مبهم از آن در ذهنش شکل گرفته بود، تلاش كرد با همان ميزان دركي كه از آن امور داشت، به ترميم خلاء پيش آمده بپردازد. از اين حيث با تقسيم امور و مسئوليتها به چند حوزه عمده، 6 وزارتخانه به نامهای داخله، خارجه، ماليه، جنگ، فوائد عامه و عدليه را بهوجود آورد و هريك را به وزيری واگذار کرد تا خيالش را از چرخش امور مملكتي راحت سازد.
البته تصميم به حذف جایگاه "صدر اعظمي" در ساختار مدیریت كشور بيش از 6 سال نپاييد و در سال 1281 هجري قمري معادل 1233 شمسي با انتصاب ميرزا محمد خان ملقب به سپهسالار مجدداً اين وظيفه را براي هماهنگي بين وزارتخانههاي تازه تأسيس در كشور احياء كرد؛ هرچند مشيرالدوله نيز قبل از این انتصاب به نوعي به انجام اين وظيفه ميپرداخت. بعدها اين چند وزارتخانه مثل داخله (وزارت كشور كنوني)، خارجه، جنگ، ماليه (دارایی کنونی) و فوائد عامه، مبناي شكلگيري قوه مجريه شد و وزارتخانه عدليه خود قوه مستقلي به نام قوه قضائيه را شكل داد. اما اين تغييرات اساسي و بنيادين تا وقوع مشروطه در سال 1286 شمسي، يعني عملاً حدود ۶۰ سال به تأخير افتاد. به اين تعبير برای اين تحول عمده به بيش از نيم قرن زمان نياز بود تا با انقلابي فراگير، همه بنيانهاي سنتي از جا بركنده و طرحي نو در تاريخ ايران در انداخته شود.
اما اين تغيير بنيادين در شيوه حكومت‌داري كشورمان تا وقوع مشروطه، يعني سال 1286 شمسي به تأخير افتاد. به تعبير روشنتر، عملاً به حدود 60 سال زمان نياز بود تا با وقوع انقلابي فراگير، ساختارهاي كهن مبتني بر حاكميتهاي متمركز و غيردموكراتيك، از جا بركنده و طرحي نو درانداخته شود.
با وقوع مشروطه، درخواست معوق مانده مردم براي مشاركت در امور خود و پيشبرد مسائل مملكتي تحقق يافته و در حد ممكن حلقه تنگ و محدود تصميمگيري درخصوص سرنوشت آحاد مردم به الگويی مدرنتر از پذیرش تأثيرگذاري و دخالت مردم در امورشان تغيير يافت و ساختارهاي مشاركت مردم، از طريق نمايندگان‌شان فراهم شد؛ هرچند آناني كه مي‌توانستند انتخاب كنند یا انتخاب شوند، هنوز اين حق را بهطور سراسری و براي همگان به رسمیت نمیشناختند، زیرا فقط مردان، ملاکین و برخی پیشه‌وران و ... مشمول این حق میشدند، اما به هر حال الگويي از حكومت مردمسالار پايه‌ريزي شده بود كه براي فراگیرتر شدن آن نيز، بايد بیشتر حوصله ميکردند، تا اين نهال چنان ريشه گيرد كه بركندن آن ممكن نشود. اين ميسر نميشد تا زمینه اين نحوه نگاه به مديريت امور کشور، در اعماق جامعه و در ميان مردم فراهم نشود و نهادسازيهای لازم برای برپاساختن معادل آن‌چه در سطح ملي شكل مي‌گيرد، در سطح محلی مهیا نشود.
اما براي تحقق اين آرزو شايد بيشتر بايد صبر ميكرديم. چون تا سال 1297 شمسي يعني 70 سال بعد از شكلگيري وزارت داخله در سال 1227 طول کشید تا شاهد شكلگيري معادل محلي نهادهای اجرايی در شهرها شویم؛ سالی كه در شهر تهران بلديه (شهرداري) تأسيس شد تا امور محلي شهر به آن سپرده شود و قوه مجريه محلي شكل گيرد.
اما شكلگيري معادل محلي ساير قوا، يعني قوه مقننه و قضائيه در سطوح شهري يا محلي به زمان بيشتري نياز داشت، تا تدريجاً پا بگيرد و ريشه دواندن حاكميت مردمي در اعماق جامعه را ممكن سازد، تا از اين طريق سلامت و سرسبزي و شكوفايي نهايي مورد انتظار را كه با انقلاب مشروطه جان گرفته بود، تضمين کنیم. چنان‌كه براي معادل محلي قوه مقننه يا پارلمانهاي شهري ـ يعني شوراها ـ بايد بسيار بيشتر از شکلگیری قوه مجريه محلي (شهرداري‌ها) صبر ميكرديم. زيرا شروع به كار شوراهاي سراسري در سال 1378 نشان داد كه بيش از يكصد و پنجاه سال (یعنی از 1227 زمان تأسیس 6 وزارتخانه توسط ناصرالدين شاه و خلع صدر اعظم تا تشكيل نظام شورايي جديد) وقت لازم بود تا نهادسازي در پايين دست، كيفيت برنامههاي اقدام در بالادست را تضمين كند؛ هرچند كه انجمنهاي بلدی و بعداً انجمنهاي شهر، بنا به مورد و در زمانهاي مختلف تلاش‌هايي پراكنده براي اين كار تلقي ميشدند، اما شكلگيري سراسري شوراهاي شهر و روستا با نوعي وحدت رويه در اركان و عملكردشان به همين 20 سال پيش برميگردد كه به ميدان آمدن مردم براي سهمپذيري در اعمال حاكميت بر سرنوشت‌شان و پيگيري مطالبات‌شان از سطوح پايين را ممكن ميساخت.
بعد از پا گرفتن قوه مجريه شهري، پس از تهران که در سال 1297 داراي شهرداري شده بود، به تدريج شهرهاي ديگر نيز داراي اين نهاد اجرايي محلي شدند؛ با همان تأخيري كه به آن اشاره كرديم، این بار پارلمانهاي شهري نيز بهعنوان نهادهاي اعمال حاكميت محلي در شهرها برپا شدند. به این قرار معادل دو مورد از نهادهايي كه ضامن حاكميت مردم بر سرنوشت‌شان بود، بعد از سطح ملي، در سطح محلي نيز شكل گرفت، اما هنوز عدليه يا قوه قضائيه شهري برابرنهاد سطح ملي آن هنوز در سطح محلي شكل نگرفته تا به همان وظيفه ذاتي خود در سطح محلي عمل کند و حلقه استقرار حاكميت محلي را هم تكميل سازد. قوه عدليه شهري كه بايد عملكرد همه نهادها را رصد كند و در صورت وقوع امري كه خلاف قانون صورت پذيرفته يا حقي ضايع شده در امري برخلاف عدل و داد بر مردم رفته، وارد عمل شده و احقاق حق کند. البته دو ظرفيت براي هدفي كه برشمرديم پيشبيني شده تا به احقاق حقوق مردم در حوزه عمومي بپردازد.
ابتدا شوراهاي حل اختلاف در شهرها كه وابسته به قوه قضائيه بوده و مسأله دادخواهي در تمامي امور را طبق حدود وظایف و اختيارات خود برعهده دارد. دوم، ديوان محاسبات شهر است كه در موضوع در دست بررسي لایحه مديريت شهري مطرح شده است، اما به دليل حوزه ويژه ورود و مداخلاتش كه مسائل مالي شهرداريهاست، نميتواند از جامعيت مورد انتظار بهعنوان بستر برقراری عدالت شهري برخوردار باشد، زيرا به ساير حوزهها بنا به وظيفه قانوني تعريف شده براي آن نميتواند وارد شود. از طرف ديگر، از آن‌جا كه ديوان محاسبات شهر در چارچوب شهرداري‌ها و تعهدات اين نهاد شكل مي‌گيرد، شايد نتواند كارآمدي لازم را از حيث ديده‌باني امور حقوقي متنوع مطرح در شهر ـ چنان‌كه از قوه قضائيه انتظار ميرود ـ برعهده گيرد. به همين مناسبت بايد در تدارك نظام ديده‌باني مناسب براي احقاق حقوق مردم در حوزه عمومي در راستاي تكميل ساختار اعمال مديريت مردم در سطح محلي بود، تا بتوان به شكلگيري حاكميت مشروطه محلي اميدوار شد. اما انتظار ما از آن‌چه تا كنون در سطح محلي يا شهرهاي‌مان به‌دست آمده چيست؟ از سال 1297 تا كنون با گذشت نزديك به يكصد سال از تأسيس نخستين شهرداري در تهران و بعدها در بیش از ۱۲۰۰ شهر كشور با تأسيس شهرداري قوه مجريه محلي‌مان را برپا کرديم. اکنون با گذشت حدود 20 سال از عملياتي شدن آخرين نسخهاي كه براي شورا يا پارلمانهاي شهري تدارك ديديم، بالاخره در تمامي سكونتگاههاي شهري و روستاييمان از وجود اين نهاد برخوردار هستیم و ميتوانيم ادعا كنيم كه انتظار ما از ساز و كارهاي استقرار حاكميت محلي درحال تكميل است. اما نگاهي به تجربه 20 ساله از ايجاد سراسري نهاد شوراها اكنون به ما اين فرصت را ميدهد كه ببينيم آيا شوراها آن‌چنان كه بايد و در قانون پيشبيني شده شكل گرفته و به وظيفه خود ميتواند عمل كند. در اين ارتباط به چند نكته ميتوان اشاره کرد:
1. فقدان شکلگیری سلسله مراتبی شورای شهر که ارتباط آن را با اعماق جامعه با تردید همراه میسازد. به این تعبیر از خود میپرسیم آيا مراحل شكلگيري شوراهاي شهر از مسير درستي ميگذرند و آنان ميتوانند ادعاي نمايندگي كل شهروندان را داشته باشند؛ زیرا فقدان شوراهاي محلهاي، در محلات پرشمار هر شهر كه امکان رابطهاي نزديك و رودررو با مردم را مهیا میسازد، در صورت شکلگیری سلسله مراتبی شوراهاي محلهاي، بعد شوراهاي منطقه‌اي و نهايتاً شوراي اصلي شهر از افرادي كه در اين ساختار به مسئوليت عضويت در شورا منصوب میشوند، كارآمدي شورا را از حيث ارتباط تنگاتنگ و دو سويه نسبت به مردمي كه نمايندگي آن‌ها در شورا را برعهده دارند با ترديد همراه میسازد؛ امري كه ميتواند بر مشروعيت اين نهاد تأثير گذارد.
2. موضوع انتخاب شهردار از سوی شورا يا شهروندان نيز موضوع ديگري است كه هريك مشكلات خود را دارد. در صورت انتخاب شهردار از سوی شورا ممکن است او را وام‌دار آنان کند و در صورت انتخاب مستقیم از سوی مردم، احتمال دارد در نوعي رابطه ناموفق و حتی در مقابل اعضاي شورا قرار گيرد كه پيشبرد امور را با محدوديتهايي همراه سازد.
3. شوراهاي محلي باید به وظايف محليشان در عین تعهد به منافع ملي عمل كنند؛ چنان‌که در برخي تحقيقات بينالمللي هم نشان داده شده كه تأكيد بر منافع محلي بعضاً شوراها و نهادهاي محلي را از رعايت و الزام به تعهدات مليشان باز داشته و آن‌ها از اين حيث ناموفق ارزيابي شدهاند. درحالي كه نمايندگان پارلمانهاي شهري بايد به نوعي درك واقعبينانه از حقوق و منافع موكلين خود برسند و هميشه منافع ملي را بر منافع محلي ترجیح دهند.
4. وظيفه نمايندگي منافع مردم در سطح محلي را به‌درستی برعهده گيرند و در موارد لزوم آن را تا سطح ملي هم به دقت دنبال و سپس آن را به نمايندگان مجلس ملي كشور واگذار کنند، زيرا در مواردي رجوع مستقیم مردم شهر به نمايندگان در مجالس اصلي در سطح ملي، آن‌ها را مجبور به مداخله در امور محلي خارج از وظايف و اختيارات‌شان ميکند؛ مسألهای که نمايندگان را از انجام وظايف و امور بسيار مهم ملي باز ميدارد. انتقادي كه به بيشتر نمايندگان مجلس شوراي اسلامي نيز مي‌شود که به‌جای اهداف ملی، امور محلی را پیگیری میکنند.
5. در فقدان احزاب جامع و سراسري و همينطور نهادهاي تخصصي و سازمانهاي مردم نهاد، اين نگراني وجود دارد كه چگونه بايد از توان و ظرفيت آنان براي پذيرش نقش نمايندگي منافع درخواستهاي مردم اطمينان يافت، تا به درستی نمایندگی خواستهای مردم را در شوراهای شهر برعهده گیرند.
6. علاوه بر محدوديتي كه در بالا به آن اشاره شد، زمان كوتاه براي معرفي كانديداها و اطلاع از برنامهها و اهداف آنان ـ در فقدان تشکیلات حزبی ـ موجب مي‌شود، صرفاً افرادي توسط توده مردم انتخاب شوند كه در ساير حوزهها نام و چهره خود را آشناتر ساختهاند؛ مانند هنرمندان و ورزشکاران، پديدهاي كه ممكن است انجام وظيفه خاص آنان در پارلمانهاي شهري را با شبهه همراه سازد.
7. انتخاب از مسيري چند مرحلهاي (شوراهاي محلي، منطقه‌اي و نهايتاً شهري) كه موجب مي‌شود نمايندگان بهطور مرحلهای از بطن جامعه و با طي مراحلي انتخاب شوند و به شوراي شهر وارد شوند، آنان را در ارتباط تنگاتنگ با موكلينشان قرار دهد كه هم از مسائل محلي آنان مطلع شوند و هم خود را متقابلاً پاسخگوي آنان بدانند. همينطور در صورت انتخاب از طريق سيستمهاي حزبي يا نهادهاي تخصصي باز هم به دلیل ضرورت رعايت اصول نهادي كه به آن وابستهاند، آن‌ها را ملزم به رعایت چارچوبهای پذیرفته شدهای کند که منجر به پاسخگو کردن آنان شود و برای انجام وظايفشان مسئول و متعهدتر سازد.
8. اشاره به اين نكته نيز ضرورى است كه فراز و فرود نهاد شورا از نخستين مراحل تشكيل آن، يعنى زماني كه انجمنهاى بلديه تأسيس شدند تا كنون، با ميزان تعهد حكومتهاى مركزى به حقوق شهروندى مردم و اعتقاد به لزوم مشاركت از پايين در حاكميت و حق تعيين سرنوشت توسط خودشان مشروط مىشد. با حكومتهايي كه به اين حق باور داشتند تقويت شده و با غير آن به محاق مىرفت. در همين ارتباط سه دوره مشخص از اوج و حضيض شوراها ـ انجمنهاى بلديه، انجمن شهر و شوراهاى شهر كنونى ـ تمثيل واقعى چنين پيوندى است.
در پايان باید گفت اين‌كه ضلع سوم حاكميت مشروطه محلي هنوز تحقق نيافته و جاي ديدهبان شهر براي برقراري عدالت شهري را خالي ميبينيم، اما وجود دو نهاد ديگر حتي اگر هنوز آن‌ها را در مطلوبترين شكلی که باید داشته باشند، ارزيابي نكنيم، اين اميد را فراهم ميسازد، در مسيري گام نهادهايم كه بسياري از انتظارات در چارچوب آن قابل تحقق است. حتي اگر كمي بیشتر براي دست يافتن به آن صبر كنيم.
پس از كنار گذاشتن ميرزا آقا خان نوري صدر اعظم توسط ناصرالدين شاه، بياعتمادي شاه به اطرافيان از يك‌سو و قلع و قمع تمامي افراد شايستهاي كه وظيفه صدر اعظمي را ميشد به آن‌ها واگذار كرد از سوي ديگر، او را مجبور به اتخاذ تصميمي کرد كه شايد مبنايي برای مدرن شدن كشور و ورود آن به مسير بيبازگشتی که هرچند پر پيچ و خم و پر از موانع بود، ولی در نهايت قدرت مطلقه را در مقابل مشاركت جويي مردم براي حق تعيين سرنوشت خود مجبور به تمكين كرد و با ایجاد تشکیلات لازم هرچند با تأخیر آن را نهادینه ساخت.
اين بركناري توسط ناصرالدین شاه در سال 1275 هجري قمري برابر سال ۱۲۲۷ شمسي انجام شد؛ زمانی كه ديگر شاه از دست اين صدر اعظم قدر قدرت و حیلهگر ـ كه تمام مدت با عوامل داخلي و خارجي درحال توطئه بود ـ جانش به لب رسيده بود. اما از آن‌جايي كه خودش هم توان برعهده گرفتن همه آن مسئوليتهای بر زمين مانده را نداشت، با الگوبرداری از سيستمهاي غربي كه عمدتاً از سفرهايش، تصويري هرچند ناروشن و مبهم از آن در ذهنش شکل گرفته بود، تلاش كرد با همان ميزان دركي كه از آن امور داشت، به ترميم خلاء پيش آمده بپردازد. از اين حيث با تقسيم امور و مسئوليتها به چند حوزه عمده، 6 وزارتخانه به نامهای داخله، خارجه، ماليه، جنگ، فوائد عامه و عدليه را بهوجود آورد و هريك را به وزيری واگذار کرد تا خيالش را از چرخش امور مملكتي راحت سازد.
البته تصميم به حذف جایگاه "صدر اعظمي" در ساختار مدیریت كشور بيش از 6 سال نپاييد و در سال 1281 هجري قمري معادل 1233 شمسي با انتصاب ميرزا محمد خان ملقب به سپهسالار مجدداً اين وظيفه را براي هماهنگي بين وزارتخانههاي تازه تأسيس در كشور احياء كرد؛ هرچند مشيرالدوله نيز قبل از این انتصاب به نوعي به انجام اين وظيفه ميپرداخت. بعدها اين چند وزارتخانه مثل داخله (وزارت كشور كنوني)، خارجه، جنگ، ماليه (دارایی کنونی) و فوائد عامه، مبناي شكلگيري قوه مجريه شد و وزارتخانه عدليه خود قوه مستقلي به نام قوه قضائيه را شكل داد. اما اين تغييرات اساسي و بنيادين تا وقوع مشروطه در سال 1286 شمسي، يعني عملاً حدود ۶۰ سال به تأخير افتاد. به اين تعبير برای اين تحول عمده به بيش از نيم قرن زمان نياز بود تا با انقلابي فراگير، همه بنيانهاي سنتي از جا بركنده و طرحي نو در تاريخ ايران در انداخته شود.
اما اين تغيير بنيادين در شيوه حكومت‌داري كشورمان تا وقوع مشروطه، يعني سال 1286 شمسي به تأخير افتاد. به تعبير روشنتر، عملاً به حدود 60 سال زمان نياز بود تا با وقوع انقلابي فراگير، ساختارهاي كهن مبتني بر حاكميتهاي متمركز و غيردموكراتيك، از جا بركنده و طرحي نو درانداخته شود.
با وقوع مشروطه، درخواست معوق مانده مردم براي مشاركت در امور خود و پيشبرد مسائل مملكتي تحقق يافته و در حد ممكن حلقه تنگ و محدود تصميمگيري درخصوص سرنوشت آحاد مردم به الگويی مدرنتر از پذیرش تأثيرگذاري و دخالت مردم در امورشان تغيير يافت و ساختارهاي مشاركت مردم، از طريق نمايندگان‌شان فراهم شد؛ هرچند آناني كه مي‌توانستند انتخاب كنند یا انتخاب شوند، هنوز اين حق را بهطور سراسری و براي همگان به رسمیت نمیشناختند، زیرا فقط مردان، ملاکین و برخی پیشه‌وران و ... مشمول این حق میشدند، اما به هر حال الگويي از حكومت مردمسالار پايه‌ريزي شده بود كه براي فراگیرتر شدن آن نيز، بايد بیشتر حوصله ميکردند، تا اين نهال چنان ريشه گيرد كه بركندن آن ممكن نشود. اين ميسر نميشد تا زمینه اين نحوه نگاه به مديريت امور کشور، در اعماق جامعه و در ميان مردم فراهم نشود و نهادسازيهای لازم برای برپاساختن معادل آن‌چه در سطح ملي شكل مي‌گيرد، در سطح محلی مهیا نشود.
اما براي تحقق اين آرزو شايد بيشتر بايد صبر ميكرديم. چون تا سال 1297 شمسي يعني 70 سال بعد از شكلگيري وزارت داخله در سال 1227 طول کشید تا شاهد شكلگيري معادل محلي نهادهای اجرايی در شهرها شویم؛ سالی كه در شهر تهران بلديه (شهرداري) تأسيس شد تا امور محلي شهر به آن سپرده شود و قوه مجريه محلي شكل گيرد.
اما شكلگيري معادل محلي ساير قوا، يعني قوه مقننه و قضائيه در سطوح شهري يا محلي به زمان بيشتري نياز داشت، تا تدريجاً پا بگيرد و ريشه دواندن حاكميت مردمي در اعماق جامعه را ممكن سازد، تا از اين طريق سلامت و سرسبزي و شكوفايي نهايي مورد انتظار را كه با انقلاب مشروطه جان گرفته بود، تضمين کنیم. چنان‌كه براي معادل محلي قوه مقننه يا پارلمانهاي شهري ـ يعني شوراها ـ بايد بسيار بيشتر از شکلگیری قوه مجريه محلي (شهرداري‌ها) صبر ميكرديم. زيرا شروع به كار شوراهاي سراسري در سال 1378 نشان داد كه بيش از يكصد و پنجاه سال (یعنی از 1227 زمان تأسیس 6 وزارتخانه توسط ناصرالدين شاه و خلع صدر اعظم تا تشكيل نظام شورايي جديد) وقت لازم بود تا نهادسازي در پايين دست، كيفيت برنامههاي اقدام در بالادست را تضمين كند؛ هرچند كه انجمنهاي بلدی و بعداً انجمنهاي شهر، بنا به مورد و در زمانهاي مختلف تلاش‌هايي پراكنده براي اين كار تلقي ميشدند، اما شكلگيري سراسري شوراهاي شهر و روستا با نوعي وحدت رويه در اركان و عملكردشان به همين 20 سال پيش برميگردد كه به ميدان آمدن مردم براي سهمپذيري در اعمال حاكميت بر سرنوشت‌شان و پيگيري مطالبات‌شان از سطوح پايين را ممكن ميساخت.
بعد از پا گرفتن قوه مجريه شهري، پس از تهران که در سال 1297 داراي شهرداري شده بود، به تدريج شهرهاي ديگر نيز داراي اين نهاد اجرايي محلي شدند؛ با همان تأخيري كه به آن اشاره كرديم، این بار پارلمانهاي شهري نيز بهعنوان نهادهاي اعمال حاكميت محلي در شهرها برپا شدند. به این قرار معادل دو مورد از نهادهايي كه ضامن حاكميت مردم بر سرنوشت‌شان بود، بعد از سطح ملي، در سطح محلي نيز شكل گرفت، اما هنوز عدليه يا قوه قضائيه شهري برابرنهاد سطح ملي آن هنوز در سطح محلي شكل نگرفته تا به همان وظيفه ذاتي خود در سطح محلي عمل کند و حلقه استقرار حاكميت محلي را هم تكميل سازد. قوه عدليه شهري كه بايد عملكرد همه نهادها را رصد كند و در صورت وقوع امري كه خلاف قانون صورت پذيرفته يا حقي ضايع شده در امري برخلاف عدل و داد بر مردم رفته، وارد عمل شده و احقاق حق کند. البته دو ظرفيت براي هدفي كه برشمرديم پيشبيني شده تا به احقاق حقوق مردم در حوزه عمومي بپردازد.
ابتدا شوراهاي حل اختلاف در شهرها كه وابسته به قوه قضائيه بوده و مسأله دادخواهي در تمامي امور را طبق حدود وظایف و اختيارات خود برعهده دارد. دوم، ديوان محاسبات شهر است كه در موضوع در دست بررسي لایحه مديريت شهري مطرح شده است، اما به دليل حوزه ويژه ورود و مداخلاتش كه مسائل مالي شهرداريهاست، نميتواند از جامعيت مورد انتظار بهعنوان بستر برقراری عدالت شهري برخوردار باشد، زيرا به ساير حوزهها بنا به وظيفه قانوني تعريف شده براي آن نميتواند وارد شود. از طرف ديگر، از آن‌جا كه ديوان محاسبات شهر در چارچوب شهرداري‌ها و تعهدات اين نهاد شكل مي‌گيرد، شايد نتواند كارآمدي لازم را از حيث ديده‌باني امور حقوقي متنوع مطرح در شهر ـ چنان‌كه از قوه قضائيه انتظار ميرود ـ برعهده گيرد. به همين مناسبت بايد در تدارك نظام ديده‌باني مناسب براي احقاق حقوق مردم در حوزه عمومي در راستاي تكميل ساختار اعمال مديريت مردم در سطح محلي بود، تا بتوان به شكلگيري حاكميت مشروطه محلي اميدوار شد. اما انتظار ما از آن‌چه تا كنون در سطح محلي يا شهرهاي‌مان به‌دست آمده چيست؟ از سال 1297 تا كنون با گذشت نزديك به يكصد سال از تأسيس نخستين شهرداري در تهران و بعدها در بیش از ۱۲۰۰ شهر كشور با تأسيس شهرداري قوه مجريه محلي‌مان را برپا کرديم. اکنون با گذشت حدود 20 سال از عملياتي شدن آخرين نسخهاي كه براي شورا يا پارلمانهاي شهري تدارك ديديم، بالاخره در تمامي سكونتگاههاي شهري و روستاييمان از وجود اين نهاد برخوردار هستیم و ميتوانيم ادعا كنيم كه انتظار ما از ساز و كارهاي استقرار حاكميت محلي درحال تكميل است. اما نگاهي به تجربه 20 ساله از ايجاد سراسري نهاد شوراها اكنون به ما اين فرصت را ميدهد كه ببينيم آيا شوراها آن‌چنان كه بايد و در قانون پيشبيني شده شكل گرفته و به وظيفه خود ميتواند عمل كند. در اين ارتباط به چند نكته ميتوان اشاره کرد:
1. فقدان شکلگیری سلسله مراتبی شورای شهر که ارتباط آن را با اعماق جامعه با تردید همراه میسازد. به این تعبیر از خود میپرسیم آيا مراحل شكلگيري شوراهاي شهر از مسير درستي ميگذرند و آنان ميتوانند ادعاي نمايندگي كل شهروندان را داشته باشند؛ زیرا فقدان شوراهاي محلهاي، در محلات پرشمار هر شهر كه امکان رابطهاي نزديك و رودررو با مردم را مهیا میسازد، در صورت شکلگیری سلسله مراتبی شوراهاي محلهاي، بعد شوراهاي منطقه‌اي و نهايتاً شوراي اصلي شهر از افرادي كه در اين ساختار به مسئوليت عضويت در شورا منصوب میشوند، كارآمدي شورا را از حيث ارتباط تنگاتنگ و دو سويه نسبت به مردمي كه نمايندگي آن‌ها در شورا را برعهده دارند با ترديد همراه میسازد؛ امري كه ميتواند بر مشروعيت اين نهاد تأثير گذارد.
2. موضوع انتخاب شهردار از سوی شورا يا شهروندان نيز موضوع ديگري است كه هريك مشكلات خود را دارد. در صورت انتخاب شهردار از سوی شورا ممکن است او را وام‌دار آنان کند و در صورت انتخاب مستقیم از سوی مردم، احتمال دارد در نوعي رابطه ناموفق و حتی در مقابل اعضاي شورا قرار گيرد كه پيشبرد امور را با محدوديتهايي همراه سازد.
3. شوراهاي محلي باید به وظايف محليشان در عین تعهد به منافع ملي عمل كنند؛ چنان‌که در برخي تحقيقات بينالمللي هم نشان داده شده كه تأكيد بر منافع محلي بعضاً شوراها و نهادهاي محلي را از رعايت و الزام به تعهدات مليشان باز داشته و آن‌ها از اين حيث ناموفق ارزيابي شدهاند. درحالي كه نمايندگان پارلمانهاي شهري بايد به نوعي درك واقعبينانه از حقوق و منافع موكلين خود برسند و هميشه منافع ملي را بر منافع محلي ترجیح دهند.
4. وظيفه نمايندگي منافع مردم در سطح محلي را به‌درستی برعهده گيرند و در موارد لزوم آن را تا سطح ملي هم به دقت دنبال و سپس آن را به نمايندگان مجلس ملي كشور واگذار کنند، زيرا در مواردي رجوع مستقیم مردم شهر به نمايندگان در مجالس اصلي در سطح ملي، آن‌ها را مجبور به مداخله در امور محلي خارج از وظايف و اختيارات‌شان ميکند؛ مسألهای که نمايندگان را از انجام وظايف و امور بسيار مهم ملي باز ميدارد. انتقادي كه به بيشتر نمايندگان مجلس شوراي اسلامي نيز مي‌شود که به‌جای اهداف ملی، امور محلی را پیگیری میکنند.
5. در فقدان احزاب جامع و سراسري و همينطور نهادهاي تخصصي و سازمانهاي مردم نهاد، اين نگراني وجود دارد كه چگونه بايد از توان و ظرفيت آنان براي پذيرش نقش نمايندگي منافع درخواستهاي مردم اطمينان يافت، تا به درستی نمایندگی خواستهای مردم را در شوراهای شهر برعهده گیرند.
6. علاوه بر محدوديتي كه در بالا به آن اشاره شد، زمان كوتاه براي معرفي كانديداها و اطلاع از برنامهها و اهداف آنان ـ در فقدان تشکیلات حزبی ـ موجب مي‌شود، صرفاً افرادي توسط توده مردم انتخاب شوند كه در ساير حوزهها نام و چهره خود را آشناتر ساختهاند؛ مانند هنرمندان و ورزشکاران، پديدهاي كه ممكن است انجام وظيفه خاص آنان در پارلمانهاي شهري را با شبهه همراه سازد.
7. انتخاب از مسيري چند مرحلهاي (شوراهاي محلي، منطقه‌اي و نهايتاً شهري) كه موجب مي‌شود نمايندگان بهطور مرحلهای از بطن جامعه و با طي مراحلي انتخاب شوند و به شوراي شهر وارد شوند، آنان را در ارتباط تنگاتنگ با موكلينشان قرار دهد كه هم از مسائل محلي آنان مطلع شوند و هم خود را متقابلاً پاسخگوي آنان بدانند. همينطور در صورت انتخاب از طريق سيستمهاي حزبي يا نهادهاي تخصصي باز هم به دلیل ضرورت رعايت اصول نهادي كه به آن وابستهاند، آن‌ها را ملزم به رعایت چارچوبهای پذیرفته شدهای کند که منجر به پاسخگو کردن آنان شود و برای انجام وظايفشان مسئول و متعهدتر سازد.
8. اشاره به اين نكته نيز ضرورى است كه فراز و فرود نهاد شورا از نخستين مراحل تشكيل آن، يعنى زماني كه انجمنهاى بلديه تأسيس شدند تا كنون، با ميزان تعهد حكومتهاى مركزى به حقوق شهروندى مردم و اعتقاد به لزوم مشاركت از پايين در حاكميت و حق تعيين سرنوشت توسط خودشان مشروط مىشد. با حكومتهايي كه به اين حق باور داشتند تقويت شده و با غير آن به محاق مىرفت. در همين ارتباط سه دوره مشخص از اوج و حضيض شوراها ـ انجمنهاى بلديه، انجمن شهر و شوراهاى شهر كنونى ـ تمثيل واقعى چنين پيوندى است.
در پايان باید گفت اين‌كه ضلع سوم حاكميت مشروطه محلي هنوز تحقق نيافته و جاي ديدهبان شهر براي برقراري عدالت شهري را خالي ميبينيم، اما وجود دو نهاد ديگر حتي اگر هنوز آن‌ها را در مطلوبترين شكلی که باید داشته باشند، ارزيابي نكنيم، اين اميد را فراهم ميسازد، در مسيري گام نهادهايم كه بسياري از انتظارات در چارچوب آن قابل تحقق است. حتي اگر كمي بیشتر براي دست يافتن به آن صبر كنيم.
• مدیر گروه مطالعاتی مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران
•• روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 4050، 31 ارديبهشت 1396
•• روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 4050، 31 ارديبهشت 1396