كدخبر: ۸۳۱۲
تاريخ انتشار: ۲۸ آبان ۱۳۹۴ - ۱۴:۱۲
ارسال به دوستان
نسخه چاپيقلمروهای سه‌گانه مدیریت فضا در ایران و قوانین ناظر بر ساخت و ساز و تغییر کاربری زمین
دکتر ناصر عظیمی
طرح موضوع
ساخت و ساز و تغییر کاربری غیر مجاز در طول پنجاه سال اخیر همیشه در ایران وجود داشته اما در طول یک دهه ی اخیر به یک بحران تمام عیار تبدیل شده است. ساخت و سازها و تغییر کاربری غیر مجاز زمین بیش از همه به زمین های کشاورزی آسیب زده است. مدیرکل دفتر نظام های بهره برداری سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران با استناد به نتایج دو سرشماری عمومی کشاورزی سال 1382 و 1393 گفته است:« مساحت اراضی کشاورزی از سال 82 تاکنون[1393] یک میلیون و 200 هزار هکتار کاهش یافته و از چرخۀ تولید خارج شده است... بر اساس نتایج سرشماری سال 82 مساحت اراضی زیر کشت 17 میلیون و 600 هزار هکتار بود اما این میزان در سرشماری کشاورزی سال گذشته به 16 میلیون و 400 هزار هکتار کاهش یافته است. »(www.ghatreh.com) . دست اندازی خارج از قانون و ضوابط و معیارهای برنامه ریزی فضایی به منابع طبیعی و ارزشمند کشورتنها به حوزه ی ساخت و ساز و تغییرکاربری غیر مجاز محدود نشده بلکه اکنون اصطلاح زمین خواری، کوه خواری، دریاخواری و کویر خواری نیز به این مفهوم اضافه شده و از متون برنامه ریزی شهری و منطقه ای به صفحات روزنامه ها و رسانه های دیداری و شنیداری کشیده شده است. تمام این تحولات در قلمروهای مدیریت فضا اتفاق افتاده است که تا کنون در متون برنامه ریزی ایران مورد بررسی دقیق نبوده است. دست کم به صورت کامل و در ارتباط با قوانین ناظر بر مدیریت در این قلمروها پژوهشی دقیق صورت نگرفته است.
یافته ها نشان می دهد که در ایران، سه قلمرو مدیریتی فضا وجود دارد که وظیفه ی اصلی در آن مدیریت و ساماندهی ساخت و سازها و تغییر کاربری زمین و مدیریت فضاست. در هر کدام از این قلمروها هم نهادهای مسئولی وجود دارند که برای ساخت و ساز و تغییر کاربری مجوز صادر می کنند و هم نهاهایی که موظفند نظارت کنند تا قانون برای صیانت از منابع ارزشمند طبیعی و مدیریت فضا در مداخلات کالبدی رعایت شود. با وجود همه ی این تمهیدات، آهنگ تخریب منابع و تعرض به قوانین در ابعاد گسترده روی داده است. این مقاله می کوشد برای نخستین بار با بررسی تمام قوانین و آیین نامه های مرتبط با مدیریت فضا و ساخت و ساز و تغییر کاربری زمین در قلمرو های مدیریتی و بررسی های میدانی نشان دهد که قلمروهای مدیریتیِ فضا در ایران چگونه سامان یافته و در این پهنه ها وظایف هر کدام از سازمان های بخشی و فرابخشی چیست؟ قلمروهای مدیریتی فضا چه پهنه هایی را در بر می گیرد و هر کدام چه سهمی از مساحت و جمعیت کشور را به خود اختصاص داده است؟ نظارت و کنترل ساخت و ساز و مدیریت نظام کاربری ها در این قلمروها تحت فرمان چه نهادهایی قرار دارد؟ چرا ساخت و ساز و تغییر کاربری غیر مجاز زمین در سال های اخیر به مرحله ی بحرانی رسیده است؟ صرفنظر از نقض مکرر قانون توسط مجریان(که به ساختار های حقوقی و حقیقی مرتبط است)، قوانین چه درزها و شکاف هایی در اختیار متخلفان قرار داده است؟ چه تمهیداتی می توان اندیشید تا فرایند ساخت و سازها و تغییر کاربری غیر مجاز کاهش یافته و تحت کنترل قرار گیرد؟
تغییر کاربری زمین چیست و به‌طور کلی چرا اتفاق می‌افتد؟
کاربری زمین (Land use) در واقع استفاده از زمین برای فعالیت های گوناگون تعریف شده است. زمین مخرج مشترک تمام اشکال فعالیت انسان بر روی این کره ی خاکی است. پیداست افزایش شمار جمعیت بر روی کره ی زمین و بالا رفتن سطح زندگی و تنوع و رشد فعالیت های انسان ، تقاضا برای استفاده از زمین علاوه بر کاربری آن در بخش کشاورزی، برای فعالیت های صنعتی، توسعه شهری و بخش های گوناگون خدمات در درون و بیرون شهرها نیز کاربرد روزافزون پیدا کرده و بر سر آن رقابت بیشتری در گرفته است. در همه جای جهان اکنون بین این گروه های گوناگون فعالیت انسانی بر سر تصاحب بهترین زمین ها، رقابت شدیدی وجود دارد. بهترین زمین ها به دلایل گوناگون در پیرامون تمرکز های فعالیت انسانی و در جاهایی است که فضا از طریق زیرساخت ها تجهیز شده است. بدین ترتیب توانایی رقابت بین گونه های مختلف کاربری زمین در همین فضاهاست که محرک اصلی تغییر کاربری زمین محسوب می شود. منظور از توانایی عبارت از بهره وری بالاترِ زمین در هرکدام از کاربری های گوناگون در بازار رقابت است. اما پرسش ناگزیر این است که چرا این رقابت یک پدیده ی جهانی ست و در همه جای جهان دست کم از منظر تقاضا پدیده ی معمول و رایجی شده است؟و چرا در همه جای جهان زمین جهت باقی ماندن در کاربری برای بخش کشاورزی و فعالیت های وابسته در رقابت با دیگر کاربری ها به آسانی عرصه ی رقابت را به رقبای خود واگذار می کند؟
در دنیای کنونی رقابت بر سر زمین برای استفاده در فعالیت های گوناگون با نهاد بازار و روابط سرمایه داری پیوند وثیقی پیدا کرده است. زیرا با توجه به تعمیق روابط سرمایه داری و تسری آن در همه جای جهان، زمین نیز مثل هر چیز دیگری در این کره ی خاکی به کالا تبدیل شده و اهمیت آن به لحاظ ارزش افزوده ای که می تواند در مبادله ی بازار تولید کند، تعیین می شود. چنان که می دانیم در بازار هر کالایی باید بتواند بیشترین سود را برای مالک آن به ارمغان بیاورد. در یک روابط سرمایه داری و بازاری، سودمندی هر فعالیتی در بازار است که به آن ارزش و اعتبار می بخشد. به عبارت دیگر هنگامی که زمین به کالا تبدیل می شود، با توجه به همه ی عناصر تعیین کننده ی سودمندی سرمایه گذاری ها، نقش یکی از عوامل تولید یعنی زمین و به ویژه موقعیت مکانی آن همراه با سطح تجهیز یافتگیش برای سرمایه گذاری در حوزه های مختلف می تواند ارزش زمین را برای فعالیت های گوناگون تعیین کند. به عنوان مثال یک هکتار زمین کشاورزی در نزدیکی یک شهر بزرگ و یا در کنار یک بزرگراه بین شهری، دیگر قادر نیست در رقابت با دیگر فعالیت های رقیب در آن پهنه مثل صنعت، فعالیت های خدماتی و توسعه شهری برای صاحب آن در اختصاص زمین به کاربری کشاورزی سودآورتر باشد. این قاعده در تمام جهان با تفاوت های اندکی حاکم است و در واقع این قاعده ای جهانی در مبادله ی بازار و روابط سرمایه داری است که به این رقابت تحمیل شده و می شود. بنایراین پیداست که زمین در اشکال گوناگون مورد استفاده ی آن برای سودمندی در بازار، رقابتی را دامن زده است. در اقتصاد صنعتی شده ی امروز جهان می توان گفت که کم بهره ورترین حوزه ی سرمایه گذاری روی زمین در همه جای جهان( البته با در نظر داشتن سطح تجهیز یافتگیش از طریق زیرساخت ها)، استفاده ی آن در فعالیت های بخش کشاورزی است. از این رو آشکار است که اگر کاربری زمین تحت فرمان بازار باشد( که با توجه به تعمیم روابط بازاری در جهان هم اکنون چنین است)، این رقابت به ضرر زمین های کشاورزی تمام خواهد شد و دیری نخواهد گذشت که فعالیت های صنعتی، خدماتی و توسعه شهری و سکونتی، گوی تصرف و اشغال بهترین زمین های بخش کشاورزی را که در ایران به دلیل واحه ای بودن اکثر شهرها و تمرکزهای جمعیتی، در پیرامون شهرها واقع شده اند، دستخوش تخریب خواهد کرد و پیداست تا جایی که بازار تقاضا وجود داشته باشد، زمین کشاورزی به سنگ و ساروج تبدیل شده و برای همیشه از بازگشت به استفاده ی اصلی آن در بخش کشاورزی باز خواهد ماند. از این رو با توجه به ضعف سودآوری زمین در بخش کشاورزی در رقابت با دیگر کاربری ها و اهمیت حیاتی زمین های کشاورزی نه فقط در تولید خوراک بلکه پایدار کردن زیست بوم ها و چشم اندازهای چشم نواز به ویژه در محیط خشک و نیمه خشک ایران، در تمام جهان با استفاده از اقتدار قانون و حاکمیت، تجاوز به زمین کشاورزی سد شده است. حتا در کشورهایی که اقتصاد به طور کامل تحت فرمان بازار قرار دارد نیز، کاربری زمین به صورت آزاد به فرمان قاعده ی بازار نیست که در آن تعیین کننده ی نوع کاربری تنها به سودمندی زمین در بازار واگذار شده باشد. بنابراین حفاظت از زمین کشاورزی، جنگل و منابع طبیعی و جلوگیری از تغییر و تخریب خاک کشاورزی امری است که حق عمومی محسوب می شود و نمی توان آن را به قاعده ی سودمندی بازار سپرد . به ویژه حفاظت از خاک کشاورزی به دلیل کمیابی شدید آن در ایران از اهمیت خاص برخوردار است.
ارزش خاک و زمین کشاورزی در ایران
چرا خاک و زمین کشاورزی به طور کلی و خاک کشاورزی در ایران به طور خاص اهمیت زیاد دارد؟ در پاسخ به بخش نخست پرسش، اهمیت موضوع نگفته پیداست. در هر زمینِ مورد استفاده ی کشاورزی عنصری نهفته است که به آن خاک قابل رویش برای گیاه می گویند. گیاه یعنی نقطه ی عزیمت برای تثبیت انرژی خورشید بر روی کره ی زمین از طریق فن آوری تعبیه شده در طبیعت گیاه یعنی فتوسنتز حاصل می شود که تا کنون بدیلی برای این فن آوری توسط انسان و دانش وسیعش در بیولوژی به صورت مصنوعی عرضه نشده است. در خاک است که هر رویشی از گیاه فرصت پیدا می کند تا فرایند رشد خود را از طریق عمل فتوسنتز به انجام برساند و غذا و انرژی نه فقط برای انسان بلکه تمام موجودات زنده ی جانوری تامین کند.
خاک محصول درازمدت فرایندهای بسیار بطئی ست که در علوم زمین به آن « هوازدگی» می گویند و آن عملی است که طی آن فرایندهای فیزیکی(گرم و سرد شدن سنگ مادر در تغییرات دمایی)، شیمایی(تاثیر آب و رطوبت بر انحلال سنگ) و سرانجام فرایند بیولوژیکی یعنی تاثیر موجودات زنده در خرد کردن سنگ، فرایندهایی بسیار پیچیده ی پیدایش خاک هستند که نه فقط به عمر آدمی قد نمی دهد بلکه پیدایش هر چند سانتیمتر ضخامت آن روی زمین به صدها سال وقت نیاز دارد. از این رو پهنه های خاکِ روی زمینِ به اصطلاح کره ی خاکی چندان هم فراوان نیست . به ویژه هنگامی که توجه خود را به خصیصه ی گستردگی و پیوستگی آن در سطح زمین معطوف کنیم، خواهیم دید که پهنه های خاک روی کره ی به اصطلاح خاکی به ویژه در نواحی خشک و نیمه خشکی چون ایران، بسیار گسیخته و کمیاب است.
این کمیایی خاک! در ایران، صرفنظر از دو استان گیلان و مازندران که هر سه فرایند فیزیکی، شیمایی و زیستی در آن به سبب ویژگی های اقلیمی و جغرافیایی به خوبی دست اندر کار بوده و درنتیجه پهنه های خاک پیوسته و بسیار مرغوب در جلگه های کم شیب و حتا در نواحی پرشیب(برای رویش جنگل و مرتع) بوجود آورده، در بقیه ی نواحی فلات ایران، ما با پهنه های خاک بسیار پراکنده و در واقع به صورت لکه های کوچک و دور از هم روبرو هستیم که در پیدایش سکونتگاه های روستایی واحه ای و حتا سکونتگاه های شهری واحه ای جلوه هایی از آن را به آشکار توسط هر بیننده ای که در این محیط ها مسافرت می کند قابل رویت است.
تا کنون در مورد کمبود آب در فلات ایران بسیار سخن گفته شده است لیکن به نظر می رسد اهمیت کمبود پهنه های خاک حاصلخیز در فلات ایران دست کمی از کمبود آب ندارد. پهنه بندی های اقلیمی نشان می دهد که نیمی از مساحت ایران در زیر همبارش 200 میلی متر در سال واقع شده است. در این محدوده ی وسیع، خاک به دلیل فقدان فرایند مناسب هوازدگی شیمایی یعنی اصلی ترین عامل تشکیل خاک مناسب کشت، بسیار محدود و کمیاب است. در نتیجه در بخش بزرگی از کشور ایران(به جز گیلان و مازندران)، خاک تنها در پهنه هایی از سطوح هموار و قابل سکونت بوجود آمده که رودخانه های نادر دائمی و فصلی و جریان های سطحی از نواحی کوهستانی دور یا نزدیک به درون دشت های هموار سرازیر شده و با خود در حاشیه ی این دره ها، رودخانه ها و خشکرودها و دشت های پایکوهی، رسوباتی آبرفتی برای حیات و رویش گیاه و از جمله فعالیت کشاورزی، بسترهای موضعی و واحه ای برای انسان فراهم کرده است. به باور نگارنده همین ارزشمند بودن خاک کشاورزی بوده که انسان ساکن در فلات ایران دست به ابتکار حفر کاریز و قنات زده است. زیرا پهنه های خاک چنان کمیاب و ارزشمند بوده که که انسان ساکن در این پهنه از کیلومترها دورتر برای سکونت در نزدیکی آن، مناسب دیده تا با تقبل چنین هزینه ای گزاف با حفر قنات ، آب را برای سکونت و فعالیت بر روی آن فراهم کند. پیداست اگر خاک مناسب کشاورزی کمیاب نبود، نیازی به چنین زحمت جانفرسا و پر هزینه ای نبود. چنان که مثلا در نواحی جلگه ای گیلان و مازندران چنین ضرورتی پیدا نشد. از این رو ایران با توجه به پهنه های کوچک و پراکنده خاک به ویژه در توزیع آبادی ها با سکونت بسیار پراکنده و با ویژگی غالب سکونتگاه های بسیار کوچک و دور از هم روبرو است. برای مثال سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1390 نشان می دهد که از کل آبادی های دارای سکنه در ایران که در این سال شمار آن ها 61748 آبادی ثبت شده، تعداد 27716 آبادی یعنی 1/45 درصد کل آبادی های ایران، دارای جمعیتی کمتر از100 نفر بوده است.1 بی تردید یکی از مهمترین عامل این ویژگی از جغرافیای سکونت، فقدان پهنه های خاک گسترده و پیوسته و پراکندگی و گسیختگی زیاد و کوچک بودن لکه های خاک مناسب کشت در سطح کشور است که قادر به تامین منابع لازم برای اندازه های بزرگ تری از سکونتگاه نیستند.
چنان که می دانیم بر طبق آخرین سرشماری عمومی کشاورزی که در سال 1382 انجام شده در ایران فقط 17 میلیون هکتار زمین کشاورزی شامل دیم و آبی ( اعم از زیر کشت و آیش)وجود دارد. این میزان از زمین کشاورزی سهمی معادل حدود 10 درصد کل مساحت کشور است در حالیکه همین شاخص برای کشور فرانسه حدود 60 درصد است.2 نتیجه آن که حفاظت از خاک کشاورزی برای به ویژه ایرانی که با چنین کمیابی خاک روبروست، بسیار پر اهمیت است و همه ی تمهیدات لازم قانونی باید انجام شود تا از تبدیل آن به ساخت و سازهایی پراکنده و بی برنامه که خاک را با سنگ و ساروج پوشانده و بازگشت آن را به کاربری اصلی یعنی کشت و کشاورزی و جنگل برای همیشه منتفی می کند، جلوگیری نمود.
قلمروهای مدیریت فضا در ایران برای ساخت و ساز و کاربری زمین
فضای جغرافیایی هر کشور با توجه به ویژگی های تقسیمات کشوری و ساختار حقوقی و حقیقی آن به قلمروهایی برای مدیریت فضا تقسیم می شود. این قلمروها اهمیت مهمی در مدیریتِ خردمندانه ی فضا دارند. برای پی گرفتن هدف اصلی این نوشته لازم است نخست به این پرسش مهم پاسخ داده شود که در ایران این قلمرو ها برای مدیریت فضا و به طور مشخص ساخت و ساز و کاربری زمین کدامند؟ برای ساده کردن فهم مطلب ناگزیریم قلمروهای مدیریت فضا در ایران را به سه قلمرو مدیریتی یعنی همان گونه که در عمل سامان یافته تقسیم کنیم:
1 . قلمرو اول3 ( محدوده ی روستا)؛
قلمرو اولِ مدیریت فضا محدوده ای است که در طرح هادی روستایی « محدوده ی روستا» نامیده می شود و در ماده – 3 « قانون تعریف محدوده و حریم شهر، شهرک، روستا و نحوه تعیین آن» که در سال 1384 به تصویب رسید، چنین تعریف شده است:
« محدودۀ روستا عبارت است از محدوده‌ای شامل بافت موجود روستا و گسترش آتی آن در دوره طرح هادی روستائی كه با رعایت مصوبات طرحهای بالا دست تهیه و به تصویب مرجع قانونی مربوط می‌رسد. دهیاریها كنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساخت و ساز در داخل محدوده را عهده‌دار خواهند بود.
تبصره 1 : روستاهایی كه در حریم شهرها واقع می شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد»(تاکید از ماست).
بنابراین محدوده ی روستا توسط طرح هادی روستایی و زیر نظر بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تعریف و تعیین می شود و دهیاری روستا، مدیریت کنترل و نظارت بر ساخت و ساز و تغییرات کاربری زمین را طبق نقشه های مصوب طرح هادی در آن محدوده به عهده دارد. لازم است به تاکید گفته شود که این محدوده شامل تمام محدوده ی حقوقی و ثبتی پهنه ی روستا که شامل بافت کالبدی و زمین های کشاورزی متعلق به روستا ست نمی شود بلکه تقریباً بخش کالبدی و بافت ساخته شده ی روستا و آن بخشی که در طرح هادی برای توسعه ی آتی روستا در نظر گفته شده را به خود اختصاص می دهد. به عبارت دیگر فرض بر این است که پهنه ای که تا افق طرح می تواند پاسخگوی توسعه ی کالبدی روستا اعم از بخش مسکونی و تجاری، صنعتی و خدماتی باشد به عنوان « محدوده یا بافت روستا »تعیین می شود. در خارج از این محدوده به طور معمول زمین های کشاورزی متعلق به روستا قرار می گیردکه دیگر از نظر قانون ساخت و ساز آن تحت نظارت و کنترل مستقیم دهیار قرار ندارد بلکه در حوزه ی مدیریتی دیگری که ما آن را در این نوشته « قلمرو سوم مدیریتی» نامیده ایم، واقع شده است. هر چند که در آن پهنه نیز دهیار در همکاری با بخشداری و فرمانداری به عنوان ناظر ساخت و ساز، وظیفه ی نظارتی آن منتفی نیست و لی وظیفه ی اجرایی بر ساخت و ساز ندارد.
بنابراین چنان که گفته شد مسئول نظارت و اجرای طرح هادی و ساخت و ساز که در آن نقشه ی کاربری زمین در سطح محدوده ی روستا با ارائه یک نقشه ی کاربری زمین تعیین شده، دهیار روستاست. تمام روستاهای ایران دارای طرح هادی نیستند و تمام روستاهای ایران همچنین شورای اسلامی و دهیار ندارند. به ویژه برای روستاهای دارای 20 خانوار وکمتر اصولاً طرح هادی تهیه نمی شود که طبق آمار سرشماری 1390بیش از 45 درصد از کل روستاهای ایران را به خود اختصاص داده اند.
طبق برآورد نگارنده مساحت بافت کالبدی کل روستاهای ایران محدوده ای حدود 5/0 درصد از کل مساحت کشور را در بر گرفته و طبق آمار سال 1390 شمار جمعیت آن حدود 22 میلیون نفر بوده است که در واقع 29 درصد کل جمعیت کشور را در خود جای داده بود. پیداست با توجه به این که همه ی روستاها دارای طرح هادی نیستند، بنابراین باید گفت که محدوده ی قلمرو مدیریتی اول در ایران شامل تمام روستاهای کشور نیست. طبق برآورد نگارنده در محدوده ی روستاهای طرح هادی حدود 16 درصد کل جمعیت کشور ساکن هستند و مساحت بافت آن نیز حدود 5/. درصد کل مساحت کشور است.
2 . قلمرو دوم( محدوده و حریم شهر)؛
« محدوده و حریم شهر» در « طرح جامع شهر» تهیه و به تصویب شورایعالی شهرسازی و یا شورای برنامه ریزی استان می رسد. در قانونِ تعریفِ محدود و حریم شهر، قلمرو دومِ مدیریتی در ماده – 1 و ماده – 2 این قانون چنین تعریف شده است:
« ماده 1 : محدودۀ شهر عبارت است از حدِ كالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذكور در طرح هادی شهر كه ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجرا می‌باشد .
شهرداریها علاوه بر اجرای طرحهای عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیربنایی در چارچوب وظایف قانونی خود، كنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نیز به عهده دارند .
ماده – 2: حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهركه نظارت و كنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات كشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید. به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی كشاورزی، باغات و جنگلها، هر گونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرحهای جامع و هادی امكان‌پذیر خواهد بود .
نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسیسات كه به موجب طرحها و ضوابط مصوب درداخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرك‌های صنعتی (كه درهر حال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداریها مستثنی می‌باشند ) به عهدة شهرداری مربوط می‌باشد. هر گونه ساخت و ساز غیر مجاز در این حریم تخلف محسوب و با متخلفین طبق مقررات رفتار خواهد شد»(تاکید از ماست) .
در محدوده ی شهرهای ایران مطابق آمار سرشماری سال 1390 تعداد 6/53 میلیون نفر جمعیت ساکن بوده اند که بیش از 71 درصد کل جمعیت کشور در همین سال است. مساحت این محدوده طبق برآورد نگارنده حدود یک درصد کل مساحت کشور است.4 اگر حریم شهرها نیز بدان افزوده شود مجموعاً حدود 3 درصد کل مساحت کشور در محدوده و حریم شهر جای می گیرد. بدین ترتیب قلمرو مدیریتی دوم یعنی محدوده و حریم شهرها در مجموع حدود 3 درصد مساحت کشور و بنا به برآورد نگارنده با توجه به 10 درصد جمعیت روستایی ساکن در حریم شهرها در مجموع در محدوده و حریم شهرها حدود 81 درصد کل جمعیت کشور ساکن هستند( به این نکته باز خواهیم گشت).
3 . قلمرو سوم( پهنه ی بین حریم شهر و محدوده ی روستا)،
تعیین این محدوده از قلمرو فضایی را بر خلاف دو قلمرو دیگر هیچ قانونی به طور مشخص تحدید و یا تعیین نکرده است. اما با تدوین آیین نامه اجرایی ماده – 8 قانون تغییر وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهر سازی در سال 1355 تحت عنوان« آئین نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدودۀ قانونی و حریم شهرها»، این قلمرو مدیریتی به طور ضمنی و غیر مستقیم تعیین شد. در آیین نامه ی فوق به طور ضمنی فرض بر این بود که یک قلمرو فضایی به نام محدودۀ قانونی وحریم شهر موجود است و بقیه ی کشور نیز خارج از آن به قلمرو مدیریتی دیگری از نظر ساخت و ساز و تغییر کاربری تعلق دارد. از این رو این قلمرو، محدوده ی بزرگ تری از قلمرو امروزی آن محسوب می شد . چرا که شامل تمام پهنه ی کشور به جز محدوده ی شهر و حریم آن می شد. در واقع بر اساس این آیین نامه در ایران دو قلمرو مدیریت فضا وجود داشت. اما تهیه طرح هادی روستایی و به ویژه با تصویب قانون محدوده و حریم شهر و روستا در سال 1384، محدوده ی روستا در طرح هادی به صورت یک قلمرو مدیریتی مستقل درآمد. برای همین بود که در تدوین مجدد آیین نامه ی فوق در سال 1391 این آیین نامه با نام جدید« آیین نامۀ استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدودۀ روستا» نامیده شد. چرا که یک قلمرو مدیریتی مستقل دیگر که ما آن را قلمرو اول مدیریتی نامیده ایم در این زمان وجود داشت.
در هر حال این قلمرو مدیریتی بین حریم شهر و محدوده ی روستا در طرح هادی واقع شده و قلمرویی است که بیشترین وسعت کشور را به خود اختصاص داده و تقریباً حدود 5/96 درصد مساحت کشور را در بر می گیرد و در آن مدیریت فضا به دستگاه های اجرایی و مدیریتی متعددی واگذار شده است. با وجود وسعت زیاد این محدود، تراکم جمعیت در آن بسیار اندک و کل جمعیت آن به تقریب کمتر از 3 درصد است. به عبارت دیگر محدوده ی روستاهای دارای طرح هادی روستایی که تقریباً اکنون اکثر جمعیت روستاهای بزرگتر از 100 نفر جمعیت را در بر می گیرد، حدود 16 درصد و در محدوده و حریم شهرها حدود 81 درصد و در قلمرو بین محدوده و حریم شهر و محدوده ی روستا، حدود 3 درصد جمعیت کشور ساکن هستند. شکل 1 به طور شماتیک این محدوده های سه گانه ی مدیریت فضا در ایران را نمایانده است.
ساخت و ساز و تغییرات کاربری زمین در قلمروهای مدیریتی سه‌گانه
اکنون با معرفی قلمروهای سه گانه ی مدیریت فضا در ایران ، وقت آن رسیده که به هدف اصلی این نوشته یعنی قوانین ناظر بر ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین در این سه قلمرو فضا پرداخته و ببینیم که چه اتفاقی می افتد تا ساخت و سازهای غیر مجاز و تغییر کاربری با وجود قوانین نسبتاً مناسب در این زمینه اتفاق می افتد. اما پیش از هر چیز باید تاکید شود که طبق بررسی های میدانی و تجربی، عامل اصلی ساخت و سازها و تغییر کاربری های غیر مجاز «نقض» قانون است. به عبارت دیگر قوانین در خصوص ساخت و ساز و کاربری زمین در ایران بی نقص نیستند اما این قوانین با وجود نواقصی که در آن ها دیده می شود و ما آن را در این بررسی در کانون توجه قرار داده و مسیرهای سوء استفاده از آن را مورد بررسی قرار داده ایم لیکن قوانین متعدد و آیین نامه های اجرایی مرتبط با آن ها در مجموع چنان از احکام چند لایه برای جلوگیری از ساخت و سازها و تغییرات کاربری برخوردارند که اگر اراده ای در اجرا وجود داشته باشد، فرایند ناهنجاری که تغییر کاربری و ساخت و ساز غیرمجاز در ابعاد گسترده بوجود آورده را می تواند با استفاده از مفاد و تبصره های قوانین موجود نیز به آسانی سد نماید. دادستان کل کشور یعنی عالی ترین مرجع ناظر قانون نیز همین نکته را تایید می کند و در مصاحبه ای که در ارتباط با ساخت و سازهای غیر مجاز و تغییر کاربری های گسترده در گردنه ی حیران(در جاده ی بین آستارا – اردبیل) روی داده، گفته است که :« ... در بارۀ مبارزه با زمین خواری، چه در رابطه با حفظ اراضی، منابع طبیعی و جنگلها، تغییر کاربری غیرقانونی و ... ، قانون داریم . گیر ما، گیر کمبود قانون نیست» (http://www.khabaronline.ir 23/5/94). اگر گیر ما کمبود قانون نیست، پس چیست؟ پیداست که پاسخ آن به طور عمده همان طور که گفته شد، « نقض» قانون توسط مجریان آن است که به ویژه در دهه ی اخیر با مسامحه و خلاف هایی گسترده روبرو بوده است.
با این حال بی تردید این تخلفات در پوشش قوانین موجود و در شکاف های بین آن هاست که انجام گرفته و می گیرد. بنابراین در این بررسی ما بیشتر به ضوابط و مقررات و قوانینی می پردازیم که منشاء تخلفات را معرفی می کند. برای این که این بررسی از تقسیم بندی مناسبی برخوردار شود، بحث در همان قلمروهای سه گانه ی مدیریت فضا مورد بررسی قرار گرفته است تا نشان دهد که در هر قلمرو مدیریتی چگونه متخلفین با استفاده از اقدامات شبه قانونی و برخی از معدود ضوابط و مقررات موجود می توانند تخلف خود را انجام دهند. اگر این مسیرها و درزها و شکاف های معدود قانونی و شبه قانونی شناخته شوند، امکان جلوگیری از این فرایندهای مخرب در اجرا(اگر اراده ای وجود داشته باشد) و به ویژه با نظارت نهادهای ناظر غیر دولتی( سمن ها و سازمان نظام مهندسی) می تواند به نحو مناسب تری فراهم شود.
1: ساخت و ساز وتغییرکاربری غیر مجازدر قلمرو مدیریتی اول( محدوده ی روستا)
چنان که گفته شد یکی از قلمروهای مدیریت فضا در ایران، محدوده ای است که طبق تعریف طرح هادی روستایی، «محدوده روستا» نامیده می شود. در این محدوده که توسط طرح هادی5 تعیین می شود، دهیار همانند شهردار ناظر و کنترل ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین را به عهده دارد. نهاد دهیاری طبق ماده – 194 قانون برنامه پنجم ، «مدیر ارشد روستا» لقب گرفته و در همین قانون و آیین نامه ی مربوط ، دهیار علاوه بر اختیارات مندرج در قوانین موجود، از اختیارات جدیدی نیز بهره مند شده است که این اختیارات به هیچ وجه به نفع حفظ منابع طبیعی ارزشمند کشور ارزیابی نمی شود. از جمله در ماده – 2 آیین نامه اجرایی ماده 194 قانون برنامه برای دهیار روستا علاوه بر اختیارات در قوانین موجود، اختیارات فوق العاده ای نیز افزوده شده است:6 « ماده2- به منظور پیگیری و نظارت بر انجام فعالیت های توسعه و عمران در محدوده روستا، دهیار به عنوان مدیر ارشد روستا تعیین و علاوه بر وظایف مقرر در مقررات مربوط از قبیل ماده واحده قانون تأسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور- مصوب 1377- و ماده (69) قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375- و اصلاحات بعدی آن و ماده (10) اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاریها موضوع تصویب نامه شماره 56020/ت23674هـ مورخ 8/12/1380، وظایف زیر را [نیز] بر عهده دارد:
الف- تسهیل اجرای سیاستها و برنامه های دولت در روستا.
ب- پیگیری و هماهنگی فعالیت های خدمات رسانی دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در سطح روستا و در صورت ضرورت ارایه گزارش به مراجع ذیربط.
ج-گزارش وضعیت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی روستا در چارچوب دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور.
د- جلب مشارکت مردم در پیشبرد امور، رفع مشکلات و تحقق برنامه های توسعه روستا.
هـ- شناسایی ظرفیتها و قابلیت های سرمایه گذاری و توسعه اقتصاد محلی روستا جهت انعکاس به دستگاه های اجرایی ذیربط.
و- بهره برداری و نگهداری از اماکن عمومی، در صورت موافقت دستگاه های اجرایی ذیربط.
ز- ترویج الگوی معماری اسلامی- ایرانی در روستاها در چارچوب ماده(169) قانون.
ح- مدیریت بحران در حوادث غیرمترقبه در محدوده روستا با رعایت قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و آیین نامه های مربوط.
ط- تهیه گزارش سالانه عملکرد ماده(194) قانون برای ارایه به بخشدار.
ی- تسهیل دریافت و باز پرداخت تسهیلات مالی- اعتباری توسط روستاییان»(تاکید از ماست)».
چنان که پیداست ، دهیار هر روستا علاوه بر داشتن اختیارات برشمرده درقوانین موجود که پیشتر تصویب شده است، در آیین نامه این قانون نیز اختیارات وسیعی برای آن به عنوان مدیر ارشد روستا تعیین شده است. با توجه به این که طبق قانون تعریف محدوده و حریم شهر و روستا، دهیار متصدی نظارت بر ساخت و ساز در درون محدوده ی روستاست، همین اختیارات در بسیاری موارد ضمن تداخل وظایف با دیگر قوانین و اختیارات دستگاه های اجرایی دیگر، سبب ساز اقدامات غیر موجهی در خصوص ساخت و ساز و تغییرکاربری ها در درون محدوده ی بافت روستاها شده است که با هدف روح قانون همسو نیست. به عنوان مثال دخالت وسیع آن در ماده – 12 آیین نامه ی ماده – 194 قانون برنامه پنجم در موضوعی که مهاجرت معکوس از شهر به روستا نامیده شده است یکی از همین عوامل سبب ساز است( به این نکته باز خواهیم گشت).
در بسیاری موارد اختیارات ویژه دهیار با توجه به سطح توانایی تخصصی نهاد مذکور می تواند حامل اشتباهات جبران ناپذیری دست کم در مقیاس محلی باشد و این اشتباهات چنان چه همه گیر وگسترده در دهیاری ها صورت گیرد، می تواند عوارض عمومی و بی شماری به دنبال داشته باشد.
در هر حال دهیار موظف است طبق مصوبه ی طرح هادی و به ویژه نقشه ی کاربری زمینِ این طرح در محدوده ی روستا، مدیر و ناظر اجرای آن باشد. اما ببینیم چه اتفاقی می افتد که در درون این محدوده هم ساخت و ساز و هم تغییرات کاربری غیر مجاز روی می دهد.
1 . 1 .تبصره ی- 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، یک عامل مهم تغییرکاربری
چنان که می دانیم مهمترین قانونی که در ایران تدوین شده تا جلوی تغییرات کاربری زمین های کشاورزی را بگیرد، قانونی است تحت عنوان «قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها» که در سال 1374 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است. این قانون در دولت نهم( سال1385) هم اصلاح و هم مفادی به آن الحاق شد. یکی از مفاد الحاقی که بدان افزوده شد و در قانون سال 1374 وجود نداشت، تبصره - 5 ماده - 1 این قانون است . در این تبصره آمده است:« اراضی داخل محدودۀ قانونی روستاهای دارای طرح هادی مصوب، مشمولِ ضوابط ِطرح هادی بوده و از كلیۀ ضوابطِ مقرر در این قانون[قانون حفظ کاربری اراضی] مستثنی می‌باشد» (تاکید از ماست).
پیداست که این تبصره ، هر گونه دخالت جهاد کشاورزی یعنی متولی اصلی کشاورزی در کشور را به طور قاطع و صریح از نظارت بر زمین های کشاورزی در داخل محدوده ی طرح هادی در روستا منع می کند. طنز قضیه در این است که جهاد کشاورزی طبق قانون بر زمین های کشاورزی داخل محدوده ی شهرها که در نقشه های کاربری طرح جامع شهر، تصویب می شود، نظارت دارد و اعمال نظر می کند لیکن بر زمین های کشاورزی در محدوده های روستایی طرح هادی که اهمیت مهمتری برای کشت و کشاورزی دارد بر طبق این تبصره ی قانونی از خود سلب اختیار کرده و آن را به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و دهیار سپرده است. این تبصره ی قانونی به ویژه در اراضی شمال کشور یعنی در استان های گیلان و مازندران (که سکونت به صورت نقطه ای و خانه باغ در سطح تمام پهنه ی روستا پراکنده شده و سطح محدوده های روستا در طرح هادی برای یک روستا گاه به اندازه ی وسعت یک شهر 50 هزار نفری تعیین می شود)، سبب شده تا سطح وسیعی از زمین های کشاورزی علاوه بر بافت کالبدی روستا در درون محدوده ی طرح هادی قرار گیرد و در نتیجه امکان تخلفات وسیع تغییر کاربری و ساخت و ساز غیر مجاز را در این منطقه ی پر ارزش از نظر کشاورزی و جنگل به آسانی میسر نماید. لازم است یادآوری شود که در نقشه ی کاربری زمین در درون محدوده های طرح هادی در این منطقه از کشور که بهترین زمین های کشاورزی همراه با منابع آب مکفی وجود دارد، ظاهراً برای پوشش دادن مراکز محلاتِ پراکنده ی بافت کالبدی در سطح روستا، بخش بزرگی از زمین های کشاورزی نیز در درون بافتِ روستا(محدوده ی روستا) قرار داده می شود. در واقع با این عمل، بخشی از زمین های کشاورزی روستا از نظارت قانون حفظ کاربری اراضی خارج شده و در اختیار به اصطلاح مدیر ارشد روستا و بنیاد مسکن قرار گرفته و از نظارت جهاد کشاورزی و قانون حفظ کاربری اراضی خارج می شود.
این نکته نیز قابل یادآوری است که اگر در درون بافت کالبدی روستا که در طرح هادی محدوده ی روستا نامیده می شود، زمین کشاورزی و باغ وجود داشته باشدو در نقشه ی کاربری طرح هادی نیز به صورت کاربری کشاورزی تعیین و ثبت شده باشد، این کاربری به لحاظ عرف قانون نمی تواند به کاربری دیگر اختصاص یابد مگر آن که ضرورتی برای تغییر کاربری و ساخت و ساز روی آن وجود داشته باشد. همین زمین ها هستند که خارج از نظارت قانون حفظ کاربری یکی از مفرهای ساخت و سازهای غیرمجاز و تغییر کاربری زمین را در سال های اخیر به خود اختصاص داده است. بنابراین تاکید بر این نکته ضرورت دارد که واقع شدن زمین کشاورزی و یا باغ در درون محدوده ی طرح هادی به معنی این نیست که دهیار و بنیاد مسکن هر گاه که بخواهند می توانند به تغییر کاربری اراضی کشاورزی حتا اگر قانون آن را خارج از نظارت جهاد کشاورزی قرار داده باشد، بپردازند. با توجه به تثبیت این کاربری ها در نقشه ی کاربریِ مصوب طرح هادی، دهیار و بنیاد مسکن علی الاصول باید حافظ کاربری تثبیت شده در نقشه ی کاربری طرح هادی باشند لیکن با توجه به این که در تبصره ی 5 – ماده- 1 قانون حفظ کاربری، جهاد کشاورزی از نظارت بر زمین های کشاورزی این محدوده عملاً سلب اختیار شده( مشخص نیست که جهاد کشاورزی در زمان تصویب این قانون در مجلس چگونه به این تبصره ی قانونی تن داده است)، دهیار و بنیاد در تحلیل نهایی ( و احتمالاً در بسیاری موارد با ارجح شمردن منافع محلی بر منافع ملی و منطقه ای )، تصمیم خود را بدون نظارت جهاد کشاورزی هر طور بخواهند می توانند عملی کنند و کرده اند. به عنوان مثال در خبرهای مربوط به تغییرات وسیع کاربری در گردنه ی حیران(در جاده ی بین آستارا – اردبیل) آشکار شد که ساخت و سازهای غیر مجاز و تغییر کاربری با استفاده از همین تبصره و با آوردن زمین های بیشتری از زمین کشاورزی و منابع طبیعی به درون محدوده ی طرح هادی، بعد از خارج کردن آن از نظارت جهاد کشاورزی ، راه این تخلفات را گشوده شده اند. در مباحث پیرامون همین تخلفات، این نکته نیز به خوبی آشکار شده است:« نعیمی(نماینده آستارا): [ابتدا] برای ۱۶۰ هکتار طرح هادی[ روستا] تهیه شد و با اجرای آن، معابر ایجاد شد و قیمت زمین بالا رفت... [بعداً] به بهانه بازنگری طرح[هادی]، ۱۰۰ هکتار دیگر اضافه کردند و شد ۲۶۰ هکتار»( http://www.khabaronline.ir23/5/94). همچنین آقای قباد افشار رئیس سازمان امور اراضی کشور در گفت‌وگو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم در همین زمینه گفته است:« نیاز این روستا برای اجرای طرح هادی و ساخت مسکن و خدمات عمومی 30 هکتار اعلام شده اما 130 هکتار نیز بیشتر از این میزان، ساخت و ساز انجام شده و در مجموع 160 هکتار از اراضی کشاورزی را[ به داخل محدوده ی روستا وارد کرده]، تغییر کاربری داده‌اند( www.tasnimnews.com7/6/94).7 یعنی برای توسعه ی آینده ی روستا تنها 30 هکتار زمین لازم بوده لیکن 160 هکتار زمین کشاورزی را به درون محدوده ی طرح هادی آورده اند. همین مسئول در مصاحبه ای دیگر به طور آشکاری گفته است که تبصره – 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری یک ترفند برای تخلفات تغییر کاربری در طرح هادی بوده است:« افشار با اشاره به طرحهای هادی روستایی اظهار داشت: در این بحث، زمین کشاورزی را داخل طرح قرار می‌دادند و آن را از شمول قوانین ما خارج می‌ساختند که براساس تفاهمنامه، ما و بنیاد مسکن طی سال گذشته، الحاق جدید به روستاها صفر شده و ما در حال بازنگری هستیم تا زمین‌هایی را که به شکل نادرست الحاق شده‌اند، پس بگیریم »(www. tofannews.ir). در مورد تفاهم نامه ی مورد بحث بعداً بحث خواهیم دید که این تفاهم نامه نیز هنوز حل کننده ی مشکل نیست و اشکالات اساسی دارد.
توالی فاسد همین تبصره و تخلفاتی که در پوشش آن انجام می شد پس از حدود یک دهه (از سال 1385 تاریخ تصویب این قانون) به ویژه در استان های شمالی کشور چنان بحران آفرین شده است که سرانجام تفاهم نامه ای بین بنیاد مسکن و جهاد کشاورزی در اواخر سال 1393 بسته شد که بر اساس آن سرانجام تبصره ی 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی در عمل( و نه در اصل قانونی آن) منتفی شده است. در این تفاهم نامه آمده است که :« هر گونه الحاق اراضی به محدوده قانونی مصوب روستاها باید به تصویب مرجع ذیربط طرحهای هادی روستایی برسد. ضمنا مطابق قوانین موجود در صورتیکه اراضی مورد نظر دارای کاربری کشاورزی باشند ،اخذ مجوز از کمیسیون تبصره ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها الزامی است». در واقع پیش از این بر اساس تبصره -5 ماده- 1 قانون حفظ کاربری اراضی، مجوز گرفتن از کمیسیون تبصره - 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی که جهاد کشاورزی هم در آن عضویت دارد منتفی شده بود.8 رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز در رابطه با همین تفاهم نامه گفته است که :« این تفاهمنامه همکاری مشترک میان ما و سازمان امور اراضی کشور یک سرآغاز و همکاری گسترده در سطح استانها از امروز است... عمده این همکاری بر این پایه است که ما از این به بعد تغییر کاربری‌های اراضی داخل طرحهای هادی روستایی را با موافقت سازمان امور اراضی انجام خواهیم داد[یعنی قبلاً با موافقت امور اراضی انجام نمی دادیم] و با آنها هماهنگ خواهیم شد.رئیس بنیاد مسکن تأکید کرد: تلاش خواهیم کرد از این پس برای حفظ اراضی کشاورزی و باغات همکاری بیشتری با سازمان امور اراضی کشور داشته باشیم، پس تفاهمنامه امروز می‌تواند در انجام این مهم ما را بسیار کمک کند»( www.irna.ir 28/11/1393) .
مشکلات تفاهمنامه
تفاهم نامه بین بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و سازمان امور اراضی که تاریخ 28 /11/ 1393 را پای خود دارد با وجود گامی مفید و موثر که البته دیر هنگام صورت گرفته و به نظر می رسد در دوسال اخیر با فعال شدن نهادهای غیر دولتی در فضای عمومی و کشاندن این فاجعه به سطح عمومی و فشار بر این نهاد ها انعقاد یافته، واجد اشکالاتی است که به احتمال زیاد برطرف کننده ی مشکلات کنونی در ساخت و ساز و تغییر کاربری و همچنین توسعه ی روستایی نخواهد بود.9 برای آن که اشکالات را به صورت کلی بیان نکرده و به طور دقیق آن را نشان داده باشیم ، به چند نکته از متن این تفاهم نامه اشاره می شود.
نخست، این که در بند «ج» این تفاهم نامه، ذکر شده است که « بر اساس شیوه نامۀ نحوۀ بررسی و تصویب طرح های هادی روستایی، هرگونه الحاق اراضی به محدودۀ قانونی مصوب روستاها باید به تصویب مرجع رسیدگی ذیربط طرحهای هادی روستایی برسد».10 چنان که پیداست سازمان امور اراضی در این تفاهم نامه به جهاد کشاورزی قبولانده است که همچنان طرح های هادی روستایی نه زیر نظر شورای برنامه ریزی و توسعه استان و کارگروه های تخصصی آن بلکه در مرجع رسیدگی کننده ی کنونی آن یعنی کمیسیونی که در ماده ی 194 قانون برنامه پنجم تعبیه شده و در آن اعضای غیر متخصص در امورمنابع طبیعی حضور دارند، تایید و تصویب شود. به عبارت دیگر جهاد کشاورزی در الحاق اراضی کشاورزی به درون محدوده ی طرح های هادی روستایی به نوعی دخالت چندانی نخواهد داشت.11
دوم، این که در بند «ل» این تفاهم نامه آمده است که « مقرر شد کاربری باغهای دایر در محدودۀ مصوب طرحهای هادی روستایی در وضعیت موجود حفظ و تثبت گردیده و در صورت دریافت تقاضای تغییر کاربری آنها، بنیاد اینگونه موارد را از واحدهای ذیربط سازمان استعلام نماید. سازمان[امور اراضی] موظف است ظرف مدت یک ماه از تاریخ وصول استعلام، پاسخ خود را اعلام و ارسال نماید. عدم ارسال، ظرف مدت مذکور به منزله تایید استعلام تغییر کاربری است»( تاکید از ماست). پیداست که روح حاکم بر این بند به گونه ای تدوین شده است که گویی بنیاد در حالیکه خود را در همین تفاهم نامه « متولی توسعه و عمران روستایی» می داند، در خصوص تغییر کاربری باغ هایِ دایر در محدوده ی طرح هادی، نه فقط وظیفه ای تقبل نمی کند بلکه تا حدودی وظیفه ی تسهیل کننده و فشار بر امور اراضی را نیز به عهده دارد. در این رابطه تاکید شده است که این سازمان امور اراضی است که باید ظرف مدتی معین نظر خود را اعلام نماید و چنان چه در مدت تعیین شده اعلام نکند، این به منزله ی تایید تغییر کاربری زمین کشاورزی تلقی خواهد شد. با وجود تبصره – 5 ماده- 1 قانون حفظ کاربری اراضی این البته یک گام بزرگ به جلو است که تغییر کاربری زمین های کشاورزی و باغ در درون محدوده ی روستا در تفاهم نامه منوط به نظر سازمان امور اراضی شده است. اما ابهام بزرگ در این بند از تفاهم نامه این است که مشخص نیست« واحدهای ذیربط سازمان» که بنیاد از آن استعلام کرده و باید ظرف یک ماه پاسخ بنیاد را در خصوص تغییر کاربری بدهد کدام واحد سازمان امور اراضی است. بررسی های میدانی نشان می دهد که این واحد همان واحد شهرستانی امور اراضی جهاد کشاورزی است. همین بررسی ها بازهم نشان می دهد که اگر چه وضعیت تغییر کاربری با انعقاد این تفاهم نامه بسیار کاهش یافته و تا حدودی نظارت و کنترل سازمان جهاد کشاورزی و امور اراضی بر این زمین ها افزایش یافته است لیکن استعلام از واحدهای ذیربط شهرستانی به دلیل آن چه ما آن را ارجح شمردن منافع محلی بر منافع منطقه ای و به ویژه منافع ملی می نامیم، بازهم تغییر کاربری های این زمین ها را دستخوش عدم نظارت مسئولانه و مطابق منافع ملی و منطقه ای کرده است.
سوم، این که این تفاهم نامه اگر چه گامی است به جلو و می تواند در کاهش تغییر کاربری های زمین کشاورزی و ساخت و سازهای غیر مجاز موثر و مفید باشد( چنان که در همین مدت بر اساس بررسی های میدانی چنین بوده است) لیکن ضروری است اولاً شیوه نامه ی بررسی و تصویب طرح های هادی در نهاد مهم شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان و با بررسی فنی دو کارگروه های تخصصی آن یعنی امور زیربنایی – شهر سازی و کارگروه آمایش،و محیط زیست و توسعه ی پایدار آن انجام گیرد. ثانیاً، به جای این تفاهم نامه ، تبصره – 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی که جهاد کشاورزی را از نظارت بر زمین های کشاورزی داخل محدوده ی طرح هادی مصلوب الاختیار کرده، طی ماده واحده ای لغو شود . و سرانجام این که متولی توسعه ی روستایی باید نهادهای مسئول دولتی بوده که در قبال اشتباهات خود در مجلس شورای اسلامی و نزد افکار عمومی و نهادهای مدنی پاسخگو باشند.
1 . 2 . ماده 194 قانون برنامه پنجم
در فصل« توسعه روستایی» قانون برنامه پنجم و از جمله در ماده 194 آن و به ویژه در آیین نامه ی اجرایی این ماده، نکاتی تعبیه شده که تاثیر فراوانی بر ساخت و ساز و تغییرات کاربری زمین در محدوده ی روستا داشته است. مفادی از مهمترین بندهای این ماده از قانون برنامه ی پنجم که سبب مشکلاتی در ساخت و ساز و تغییر کاربری شده به شرح زیر است:
1 . 2 . 1 . تعیین محدوده ی روستا بدون دخالت شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان
مطابق بند «ف» ماده – 194 قانون برنامه پنجم، تهیه طرح هادی روستایی و تعیین محدوده های روستا بدون دخالت « شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان» به یک گروه از نهادهای محلی واگذار شده که بیشتر در ساخت و سازها و تغییرات کاربری محل، ذینفع هستند:
« بندف ـ تهیه طرحهای هادی روستایی و تعیین محدودۀ روستاها در سراسر کشور با پیشنهاد کارشناسان فنی، زیر نظر بنیاد مسکن و تأیید بخشداری هر بخش و با اطلاع دهیاران و رؤسای شورای اسلامی روستاها و تصویب آن در کمیته‌‌ای متشکل از رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان به‌عنوان رئیس، فرماندار شهرستان، بخشدار بخش، نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان، رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان، نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان، نماینده معاون امور عمرانی استانداری و رئیس شورای اسلامی روستا به عنوان ناظر.
تبصره ـ نماینده شهرداری شهری که روستا در حریم آن واقع است می‌تواند به‌عنوان کارشناس و ناظر در جلسه کمیته مذکور شرکت نماید».
چنان که پیداست اگر چه نماینده ی سازمان جهاد کشاورزی نیز در جمع تصویب کننده ی طرح هادی حضور دارد اما در عمل به دلیل تک و تنها بودن در جمعی متفاوت، نظرش تاثیری در تصویب طرح نخواهد داشت. بعلاوه این بند از قانون در واقع نظارت نهادهای مهم منطقه ای را بر یکی از مهمترین محدوده های مدیریت فضا نادیده می گیرد. این در حالی است که در هر استان یک نهاد مهم برنامه ریزی به نام « شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان» وجود دارد که تقریباً تمام طرح های مهم استان بدون تایید آن تصویب نمی شود. مشخص نیست چرا طرح هادی روستایی از این قاعده استثناء شده است. شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان متشکل از کارگروه های تخصصی هفتگانه از جمله دو کارگروه « امور زیربنایی و شهرسازی» و « آمایش سرزمین، محیط زیست و توسعه پایدار» است که بیش از هر نهادی در استان در خصوص مداخلات کالبدی و زیست محیطی و به ویژه مدیریت فضا و منابع طبیعی صاحبِ نظر و تجربه است و بدون نظارت و نظرات این دو کارگروه نمی توان طرح هایی که هدف اصلی شان مداخلات کالبدی و فضایی است، تهیه، تصویب و هدایت کرد. این عدم نظارت سبب شده تا محدوده های روستاییِ تعریف و تحدید شده در طرح های هادی به ویژه در استان های شمال کشور بدون توجه به میزان جمعیت و افزایش آن در افق طرح، گستره های وسیعی را در بر بگیرد که در دورن آن ها زمین های کشاورزی خارج از نظارت قانون قرار بگیرند. در بدبینانه ترین نگاه، گویی دست های پنهانی وجود داشته است تا همه چیز برای بورس بازی زمین های کشاورزی به مسیری سهل وآسان سوق داده شود.
1 . 2 . 2 . مهاجرت معکوس از شهر به روستا
یکی دیگر از مسایل پیش آمده در ساخت و سازها و تغییر کاربری های غیر مجاز در سال های اخیر، بند «د» ماده – 194 قانون برنامه پنجم است. در بند «د» ماده - 194 این قانون از واژه ی پر ابهامی به نام « مهاجرت معکوس از شهر به روستا» صحبت شده که خود منشاء گرفتاری های جدید در زمینه ی ساخت و سازهای بی رویه، غیر مجاز و تغییرات کاربری فراوان به ویژه در استان های منطقه ی ساحلی شمال شده است. در این بند از قانون آمده است:« بند «د» : تدوین سیاستهای تشویقی در جهت مهاجرت معكوس «از شهر به روستا» و تثبیت نسبی جمعیت روستایی تا آخر سال اول برنامه[ ی پنجم]». در همین حال دولت دهم در آیین نامه اجرایی این ماده از قانون پا را فراتر گذاشته و به تدوین و تصویب مفادی دست زده که همه گونه راه تخلف را در روستاهای کشور به ویژه در استان های شمالی کشور که با انبوه تقاضاهای «گردشگر- مالک» روبرو بوده، فراهم کرده است. برای این بند از قانون در ماده – 12آیین نامه اجرایی ماده 194بر اقداماتی تاکید شده است که در عمل برای بسیاری از ساخت و سازها ی غیر قانونی و تغییر کاربری زمین، مجوزهای قانونی ویرانگری صادر شده است:« ماده – 12 آیین نامه اجرایی ماده – 194:
« افراد ساکن در شهرها که متقاضی بازگشت و سکونت دایم در روستاهای خارج از حریم شهرها (مهاجرت معکوس)باشند با تشخیص و تأیید مدیر ارشد روستا [دهیار] و با رعایت ضوابط و مقررات مربوط می‌توانند از حمایتهای موضوع این آیین نامه و تسهیلات احداث و یا مقاوم سازی مسکن و زمین روستایی برخوردار شوند»(تاکید از ماست).
چنان که پیداست بر اساس ماده – 12 این آیین نامه، اولاً هر فرد ساکن در شهرهای کشور می تواند متقاضی سکونت و خرید زمین در روستا باشد. البته مشروط بر این که در روستا قصد «سکونت دایم» داشته باشد!. در واقع اگر خیلی خوش بین باشیم باید بگوییم که قانون گذار هیچ تامل نکرده که مقصد فرد ساکن در شهر برای سکونت دائمی در روستا را چگونه می‌توان اِحراز کرد. آیا نیت خوانی از طرف مدیر ارشد روستا که به تشخیص خود عمل می کند می تواند کافی باشد. بررسی های میدانی در منطقه ی ساحلی شمال نشان می دهدکه نه فقط افراد ساکن در شهرها که در روستا فاقد زمین و بنا هستند بلکه هر فرد غیر بومی نیز توانسته با استفاده از محمل « مهاجرت معکوس» به روستا و ادعای سکونت دائم در آن، تحت حمایت به اصطلاح مدیر ارشد روستا( که در همین قانون برنامه ی پنجم دیدیم که اختیارات فراقانونی نیز پیداکرده)، به ساخت و ساز روی زمین های کشاورزی مبادرت ورزد. این شیوه ی عمل به ویژه در استان های شمالی کشور در تخریب زمین کشاورزی بسیار مخرب بوده است.
ثانیاً ، بر اساس این آیین نامه، دهیار روستا که «مدیر ارشد روستا» نامیده شده، می تواند « به تشخیص» خود عمل کند. از این رو دهیار نیز دست کم در مواردی از اختیارات خود به خوبی ! استفاده کرده است. به عنوان یک نمونه در روستای حیران در شهرستان آستارا به گفته ی آقای افشار رئیس امور اراضی وزرات جهاد کشاورزی:« دهیار موظف بوده که در زمان صدور پروانه نظر بنیاد مسکن را می‌گرفت و بعد اقدام به صدور پروانه می‌کرد اما توجه نکرده و متخلف است. وی تأکید کرد: این دهیار همچنین با کسانی که در داخل زمینهای کشاورزی[خارج از محدوده ی طرح هادی] اقدام به ساخت و ساز کرده‌اند برخورد نکرده و به‌جای اینکه پرونده آنها را به کمیسیون ماده 99 ارسال کند، برای آنها پروانه صادر کرده است» ( www.tasnimnews.com7/6/94). به نظر می رسد که آقای افشار از متن کامل آیین نامه ی ماده – 194 قانون برنامه ی پنجم اطلاع دقیقی نداشته است. در این آیین نامه به دهیار اختیار داده شده است که می تواند به تشخیص خود عمل کند. عین عبارت در ماده – 12 این آیین نامه نیز چنین است:« با تشخیص و تأیید مدیر ارشد روستا».
ثالثاً، مطابق ماده – 12 همین آیین نامه ، دهیار یعنی مدیر ارشد روستا که زیر نظر بخشدار عمل می کرده نه فقط پروانه ساخت و ساز صادر می کرده بلکه طبق همین بند از آیین نامه به تشخیص خود می توانست برای فرد ساکن در شهرها که به روستا آمده، زمین فراهم کند یعنی مجوز خرید زمین نیز بدهد و همچنین برای ساخت مسکن تسهیلات احداث مسکن یعنی وام های کم بهره تدارک ببیند و آن را تایید و به بانک اعلام کند.
لازم است یادآوری شود که بررسی اقدامات این مقامات محلی در منطقه ی ساحلی شمال به خوبی نشان داده است که منافع محلی تقریباً در همه جا بر منافع منطقه ای و ملی ارجحیت داشته است. به عبارت دیگر صرفنظر از منافع شخصی، مقامات محلی آن چه را منافع محلی(روستایی) ارزیابی کرده اند، آن را بر منافع منطقه ای و ملی ترجیح داده اند. این تجربه ای است که می تواند در واگذاری اختیاراتی که در چارچوب منافع منطقه ای و ملی قرار دارد به مقامات محلی تامل بیشتری به عمل آورد.
بدین ترتیب ماده – 194 قانون برنامه پنجم و به ویژه ماده – 12 آیین نامه ای که دولت تدوین و تصویب کرده، زمینه های ساخت و سازها و تغییرات کاربری را در روستاهای کشور به ویژه روستاهای شمال کشور که تقاضا برای « گردشگر- مالک» بالاست به آسانی فراهم کرده است.12
2 . ساخت و ساز و تغییرکاربری غیر مجاز در قلمرو مدیریتی دوم(محدوده و حریم شهر)
چنان که گفته شد قلمرو مدیریتی دوم، قلمرو «محدوده و حریم شهر» هاست. برای تاکید بیشتر لازم است تعریف این محدوده را بر اساس ماده – 1 و ماده - 2 از « قانون تعریف محدوده و حریم شهر و روستا »که در سال 1384 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده، به لحاظ اهمیت موضوع مجدداً تکرار کنیم:
«ماده – 1 : محدودۀ شهر عبارت است از حد كالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذكور در طرح هادی شهر كه ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجرا می‌باشد. شهرداریها علاوه بر اجرای طرحهای عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیربنایی در چارچوب وظایف قانونی خود، كنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نیز به عهده دارند» .
در ماده - 2 این قانون، حریم شهر نیز تعریف شده است:
« حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدودۀ شهركه نظارت و كنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات كشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید. به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی كشاورزی، باغات و جنگلها ، هر گونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرحهای جامع و هادی امكان‌پذیر خواهد بود .
نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسیسات كه به موجب طرحها و ضوابط مصوب درداخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرك‌های صنعتی (كه درهر حال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداریها مستثنی می‌باشند ) به عهدة شهرداری مربوط می‌باشد. هر گونه ساخت و ساز غیر مجاز در این حریم شهر، تخلف محسوب و با متخلفین طبق مقررات رفتار خواهد شد».13
بدین ترتیب قلمرو مدیریتیِ دومِ فضا در ایران به عهده ی شهرداری و مدیریت شهری است. چنان که گفته شد این محدوده اگر چه وسعت چندانی از سرزمین را به خود اختصاص نداده لیکن به لحاظ تمرکز جمعیت و سرمایه های ثابت، بزرگترین کانون های تمرکز انسانی و اقتصادی کشور محسوب می شود و سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1390 تعداد شهرهای کشور به معنی نقاط دارای شهرداری را 1139 شهر ثبت کرده که در آن 6/53 میلیون نفر ساکن بودند.14 پیداست این تعداد جمعیت که 4/71 درصد کل جمعیت کشور را در بر می گیرد، تنها در محدوده ی شهرها ساکن هستند و در حریم شهرهای کشور که به طور عموم همیشه از تراکم بالاتری نسبت به دیگر نواحی روستایی برخوردارند نیز جمعیت قابل توجهی سکونت دارند. بر اساس یک مطالعه ی موردی توسط نگارنده برای استان گلستان( که هنوز منشر نشده)، سهم جمعیت حریم شهرهای این استان با تعریف یک شعاع سه کیلومتریِ بلافصل محدوده ی شهر، حدود 12 درصد کل جمعیت استان بوده است. مطالعه ی دیگری که در استان قزوین انجام شده، سهم جمعیت روستایی ساکن در حریم شهرهای این استان را 5/8 درصد به دست داده است.15 برآورد ما در این بررسی میانگین حدود 10 درصد جمعیت کشور در درون حریم شهرهای کشور است. بدین ترتیب می توان گفت که در مجموع 81 درصد کل جمعیت کشور یعنی حدود 61 میلیون نفر از 75 میلیون نفر جمعیت کل کشور در سال 1390 در قلمرو مدیریتی دوم سکونت داشتند.16
ناگفته پیداست که محدوده و حریم شهرها به لحاظ برخورداری از تمرکز جمعیت و سرمایه ی ثابت و فضای تجهیز شده برای کشور از اهمیت بسیار زیاد برخوردار است و بر خلاف دو محدوده ی مدیریتی دیگر، نه فقط مهاجرپذیر است بلکه به طور مستمر بر سهم جمعیت و وزنه ی اقتصادی آن نیز افزوده می شود. از این رو، زمین و رقابتی که بین کاربری ها در این محدوده وجود دارد، حامل رانت های بسیار بزرگ است. در این پهنه ی مدیریتی، هر تصمیمی در تغییر کاربری زمین متضمن رانت بزرگی است که برای سودجویان وسوسه برانگیز است. اگر « رانت » را سود و منفعتی بدانیم که بدون کار و شایستگی نصیب افراد حقیقی یا حقوقی می شود، هر نوع تغییر کاربری زمین از کشاورزی به مسکونی و تجاری – صنعتی و یا حتا اداری، متضمن رانت و سود کلانی در محدوده و حریم شهرهاست . همین طور تغییر کاربری از مسکونی به تجاری نیز چنین رانتی به دنبال دارد. پیداست که هدف دستیابی به سودی بدون کار و شایستگی هدف بسیاری از سودجویان و رانت جویان باشد که در اقتصاد رانتی ایران در سال های اخیر به فراوانی مشاهده شده است. بنابراین در اینجا نیز صرفنظر از عامل اجرایی که بسیار هم مهم و دخیل است، خلاء های قانونی یا خلاء های بالقوه قانونی که مسیر و مفری برای تخلف های ساخت و ساز غیر مجاز و تغییر کاربری برای دستیابی به رانت های حاصل از این تغییر بوجود آورده، در قلمرو مدیریتی دوم معرفی می شوند. بنابراین پرسش این است که در این قلمرو از مدیریت، ساخت و ساز و تغییر کاربری غیر مجاز چگونه اتفاق می افتد؟ آیا نقص قوانین و یا شبه قانون در این امر دخیل است؟ چنان که گفته شد تجربه نشان داده است که تخلفات ار مفرهای شبه قانونی عمل می کند. در این بررسی کوشش شده از دو محمل شبه قانونی که عمده ترین مسیرهای تخلف به حساب می آیند نشان داده شود.
2 . 1 . قانون شهرداری ها و ساخت و سازهای غیر مجاز
چنان که می دانیم یکی از قوانین اصلی که در قلمرو مدیریتی دوم مبنای اقدامات مدیریت اجرایی است، قانون شهرداری هاست که در تاریخ 11/4/1334 به تصویب مجلس شورای ملی وقت رسید اما به صورت مستمر در سال¬های بعد با مفاد اصلاحی و الحاقی تکمیل شد. از جمله در تاریخ¬های زیر:
- 27/7/1345 (اصلاحی و الحاقی)
- 7/9/1347 (اصلاحی)
- 7/4/1351 (اصلاحی)
- 17/5/1352 (الحاقی)
- 29/7/1354 (اصلاحی)
- 15/4/1355 (اصلاحی)
- 6/8/1356 (الحاقی)
- 1/12/1372 (الحاقی)
- 11/3/1392 (اصلاحی)
نسخه ی اصلاحی11/3/1392 که کامل ترین نسخه ی قانون شهرداری هاست، مبنای این بررسی قرار گرفته است. پیداست که در بررسی حاضر از آخرین نسخه قانون تنها در مواد و مواردی که به ساخت و ساز و تغییرکاربری در محدوده و حریم شهرها یا به تعبیر ما قلمرو دوم مدیریت فضا در کشور ارتباط دارد، استفاده شده است.
لازم است یادآوری شود که قانون شهرداری ها در زمینه ی ساخت و ساز و زمین های شهری در ارتباط مستقیم با طرح های جامع و تفصیلی شهری قرار می گیرند که از اواسط دهه ی 1340 در ایران تهیه و اجرا شده است. در این طرح ها هدف دستیابی به طرح بلند مدت ده ساله ای است که در آن نحوه استفاده از اراضی و زونینگ شهر برای زون های مسكونی، صنعتی، تجاری، اداری و كشاورزی، تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازهای عمومی شهری، شبکه ی دسترسی ها، محل مراكز مهم نظامی، انتظامی، فرودگاهها، بنادر(درشهرهای بندری) و ... تعیین می شوند. پیداست که برای هرکدام از این زون ها ضوابط و مقررات ناظر نیز تهیه و به تصویب می رسد که شهرداری و وزارت مسکن و شهرسازی (امروزه راه و شهرسازی) در آن مجری و ناظرند.
اما ببینیم در قانون شهرداری ها در ارتباط با ساخت و سازها و ضوابط و مقررات تعیین شده در طرح های جامع شهری و تفصیلی چه تمهیداتی در محدوده و حریم شهرها در نظر گرفته شده و چگونه با وجود این قانون باز هم ساخت و سازهای غیر مجاز و تغییر کاربری صورت تحقق به خود می گیرد.
2 . 1 . 1 . تبصره های ماده – 100 قانون شهرداری و ساخت و سازهای غیر مجاز17
ماده- 100 قانون شهرداری¬ها در بهمن ماه سال 1345 به صورت یک ماده ی الحاقی به قانون شهرداری ها اضافه شد. این ماده تأکید دارد که مالکین اراضی در داخل محدوده و حریم شهرها یعنی قلمرو دوم مدیریتی بدون مجوز از شهرداری حق هیچگونه اقدامی در جهت تفکیک اراضی یا عملیات ساختمانی ندارند:
« ماده ۱۰۰- مالکین اراضی و املاک واقع در محدودۀ شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان¬های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیر محصور واقع شده باشد جلوگیری نماید(الحاقی 27/11/1345 تاکید از ماست).
تبصره -1 این قانون در سال 1352 به شرح زیر اصلاح شد که تا امروز به قوت خود باقی مانده است:« تبصره ۱ - در موارد مذکور که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی، قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه، ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد، به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون¬هایی مرکب از نمایندۀ وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح می‌شود. کمیسیون پس از وصول پرونده به ذینفع اعلام می‌نماید که ظرف ده روز توضیحات خود را کتباً ارسال دارد. پس از انقضاء مهلت مذکور کمیسیون مکلف است موضوع را با حضور نمایندۀ شهرداری که بدون حق رأی برای ادای توضیح شرکت می‌کند ظرف مدت یک ماه تصمیم مقتضی بر‌حسب مورد اتخاذ کند. در مواردی که شهرداری از ادامه ساختمان بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری می‌کند، مکلف است حداکثر ظرف یک هفته از تاریخ جلوگیری موضوع را در کمیسیون مذکور مطرح نماید، در غیر این صورت کمیسیون به تقاضای ذینفع به موضوع رسیدگی خواهد کرد. در صورتی که تصمیم کمیسیون بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد مهلت مناسبی که نباید از دو ماه تجاوز کند تعیین می‌نماید. شهرداری مکلف است تصمیم مزبور را به مالک ابلاغ کند. هر‌گاه مالک در مهلت مقرر اقدام به قلع بنا ننماید شهرداری رأساً اقدام کرده و هزینه آن را طبق مقررات آیین‌نامه اجرای وصول عوارض از مالک دریافت خواهد نمود. (اصلاحی 17/5/1352).
بعد از انقلاب در ماده – 100 قانون شهرداری ها تغییراتی ایجاد شد و طی مصوبه ای در 27 /6/1358 شورای انقلاب، تبصره های 2 تا 8 را که تا کنون مورد اجراست به آن اضافه کرد. در این مصوبه برخی از تبصره های قبلی این قانون اصلاح و برخی دیگر به آن اضافه شد. در تبصره های مصوب شورای انقلاب، تبصره – 7 ماده - 100در ارتباط با مسئولیت مهندسین ناظر بناهاست که آنان را موظف به گزارش خلاف متخلفان ساخت و ساز کرده است. به عنوان مثال در این تبصره مهندسان ناظر در محدوده و حریم شهرها به صراحت موظف شده¬اند که هرگونه عدم انطباق و مغایرت ساختمان-هایی که به نظارت آن¬ها ساخته می¬شود را به شهرداری گزارش کنند:
« تبصره 7 - مهندسان ناظر ساختمان‌ها مکلفند نسبت به عملیات اجرائی ساختمان‌هایی که به مسئولیت آنها احداث می‌گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن مستمراً نظارت کرده و در پایان کار مطابقت ساختمان با پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی را گواهی نمایند. هر‌گاه مهندس ناظر برخلاف واقع گواهی نماید و یا تخلف را به موقع به شهرداری اعلام نکند و موضوع منتهی به طرح در‌کمیسیون مندرج در تبصره یک ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و صدور رأی بر تخریب ساختمان گردد، شهرداری مکلف است مراتب را به نظام معماری و ساختمانی منعکس نماید. شورای انتظامی نظام مذکور موظف است مهندس ناظر را در صورت ثبوت تقصیر برابر قانون نظام معماری و ساختمانی‌حسب مورد با توجه به اهمیت موضوع به ۶ ماه تا سه سال محرومیت از کار و در صورتی که مجدداً مرتکب تخلف شود که منجر به صدور رأی تخریب به وسیله کمیسیون ماده ۱۰۰ گردد، به حداکثر مجازات مذکور محکوم کند. مراتب محکومیت از طرف شورای انتظامی نظام معماری و ساختمانی در‌پروانه اشتغال درج و در یکی از جراید کثیرالانتشار اعلام می‌گردد.
مأموران شهرداری نیز مکلفند در مورد ساختمان‌ها نظارت نمایند و هر‌گاه از موارد تخلف در پروانه به موقع جلوگیری نکنند و یا در مورد صدور گواهی انطباق ساختمان با پروانه مرتکب تقصیری شوند طبق مقررات قانونی به تخلف آنان رسیدگی می‌شود و در صورتی که عمل ارتکابی مهندسان ناظر و مأموران شهرداری واجد جنبه جزایی هم باشد از این جهت نیز قابل تعقیب خواهند بود.
در مواردی که شهرداری مکلف به جلوگیری از عملیات ساختمانی است و دستور شهرداری اجراء نشود می‌تواند با استفاده از مأموران اجراییات خود و در صورت لزوم مأموران انتظامی برای متوقف ساختن عملیات ساختمانی اقدام نماید».
چنان که پیداست قانون در تشخیص و قلع بنا هم صراحت دارد و هم ابزار شناسایی یعنی مهندسین ناظر و ماموران شهرداری را موظف کرده تا تخلف ها را گزارش کنند و هر گونه قصوری از جانب عاملان نیز در قانون مستوجب مجازات شده است. بررسی های میدانی نشان می دهد که نه مهندسان ناظر وظایف خود را برای تخلفات ساختمان هایی که بر آن نظارت می کنند به درستی انجام می دهند و نه شهرداری به طور دقیق مراتب را به نظام معماری و ساختمانی منعکس نماید و در نتیجه شورای انتظامی نظام مذکور نیز به وظایف تاکید شده در قانون عمل نمی کند. پیداست که اگر این مراحل قانونی به درستی اجرا شوند، دست کم در همان مراحل اولیه ی کارگاهی که ناظر ساختمان به تخلفات آگاهی پیدا می کند می توان از وقوف تخلفات و تغییر کاربری های غیر مجاز جلوگیری به عمل آورد.
دفاتر اسناد رسمی نیز بر طبق تبصره- 8 ماده 100 شهرداری، باید وضعیت تخلف ساختمانی یا عدم تخلف را در سند قطعی و یا رهنی صادره ذکر نمایند تا خریداران از آن مطلع شوند: « تبصره 8 ـ دفاتر اسناد رسمی مكلفند قبل از انجام معامله قطعی در مورد ساختمانهای ناتمام گواهی عدم خلاف تا تاریخ انجام معامله را كه توسط شهرداری صادر شده باشد ملاحظه و مراتب را در سند قید نمایند. در مورد ساختمانهائی كه قبل از تصویب قانون 6 تبصره الحاقی بماده صد قانون شهرداریها (24/11/1355) معامله انجام گرفته و از ید مالك اولیه خارج شده باشد، در صورتیكه مورد معامله كل پلاك را شامل نگردد، گواهی عدم خلاف یا برگ پایان ساختمانی الزامی نبوده و باثبت و تصریح آن در سند انجام معامله، بلا مانع می باشد . در مورد ساختمانهائی كه قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر ایجاد شده، در صورتیكه اضافه بناء جدیدی حادث نگردیده باشد و مدارك و اسناد نشان دهنده ایجاد بنا قبل از سال تصویب طرح جامع شهر باشد یا ثبت و تصریح مراتب فوق سند مالكیت انجام معامله بلا مانع می باشد» .
همچنین در همین رابطه بر اساس قانون اصلاح ماده – 101 قانون شهرداری در سال 1390 به ادارات ثبت اسناد و املاک توصیه شده است که: «حسب مورد، دادگاه‌ها موظفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها، از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را بر اساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می‌نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتباً به مالک ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرر و عدم تعیین تکلیف از سوی شهرداری، مالک می‌تواند خود تقاضای تفکیک یا افراز را به دادگاه تسلیم نماید. دادگاه با رعایت حداکثر نصاب¬های مقرر در خصوص معابر، شوارع و سرانه‌های عمومی با أخذ نظر کمیسیون ماده (۵)، به موضوع رسیدگی و اتخاذ تصمیم می‌نماید. در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصیلی در چهارچوب سایر ضوابط و مقررات، به موضوع رسیدگی و رأی مقتضی صادر می‌نماید».
چنان که پیداست قانون شهرداری تا اینجا هر گونه مسیر تخلف در محدوده و حریم شهر را بسته است و وقوع تخلف تنها باید به طور آشکار از جانب تخلف مجریان و یا چشم پوشی عمدی یا غیر عمدی آنان صورت گیرد. اما در قانون علاوه بر ارجاع به کمیسیون ماده – 5 (که در صفحات بعد بدان پرداخته می شود)، تبصره های الحاقی جدیدی در سال 1358 گنجانده شده که راه تخلفات شبه قانونی را باز می گذاشت.
چنان که گفته شد در تاریخ 27/6/1358 تبصره های 2 تا 8 ماده - 100 به تصویب شواری انقلاب رسید که اجرای آن تا امروز به قوت خود باقی ست. در برخی از این تبصره های تصویب شده، امکان تخلفات ساختمانی تا حدودی گشود شده است. زیرا در این تبصره ها جریمه می توانست جایگزین قلع و قمع بنا شود. از جمله و به ویژه در تبصره ی – 2 این الحاقیه در مورد کاربری های مسکونی آمده است که :
« در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت زیر بنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسكونی، كمیسیون[مندرج در تبصره ی - 1 ] می تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه بموقعیت ملك از نظر مكانی ( در بر خیابان های اصلی یا خیابانهای فرعی و یا كوچه بن باز یا بن بست)، رای باخذ جریمه ای كه متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد تعیین و شهرداری مكلف است بر اساس آن نسبت بوصول جریمه اقدام نماید( جریمه نباید از حداقل یك دوم كمتر و از سه برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع بنای اضافی بیشتر باشد). در صورتیكه ذینفع از پرداخت جریمه خودداری نموده[باشد]، شهرداری مكلف است مجددا پرونده را بهمان كمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رای تخریب را بنماید كمیسیون در این مورد نسبت بصدور رای تخریب اقدام خواهد نمود».
عیناً همین حکم در مورد اراضی با کاربری تجاری، صنعتی و اداری نیز در تبصره ی – 3 صادر شده است:
« تبصره 3 ـ در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت مندرج ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی تجارتی و صنعتی و اداری كمیسیون می تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه بموقعیت ملك از نظر مكانی ( در بر خیابانهای اصلی یا خیابانهای فرعی و یا كوچه بن باز یا بن بست) رای باخذ جریمه ای كه متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از تظر مصالح مصرفی باشد تعیین و شهرداری مكلف است بر اساس آن نسبت بوصول جریمه اقدام نماید (جریمه نباید از حداقل دو برابر كمتر و از چهار برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع بنای اضافی ایجاد شده بیشتر باشد). در صورتی كه ذینفع از پرداخت جریمه خودداری نمود شهرداری مكلف است مجددا پرونده را بهمان كمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رای تخریب را بنماید». كمیسیون در این مورد نسبت به صدور رای تخریب اقدام خواهد نمود».
تبصره ی – 4 الحاقی در مورد بناهای بدون پروانه نیز اخذ جریمه توسط شهرداری را جایگزین قلع بنا و تخریب کرده است و تخریب را به عنوان عاملی برای دریافت جریمه متذکر شده است :
« تبصره 4 ـ در مورد احداث بنای بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضی مربوطه در صورتیكه اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی رعایت شده باشد كمیسیون می تواند با صدور رای بر اخذ جریمه بازاء هر متر مربع بنای بدون مجوز یك دهم ارزش معاملاتی ساختمان یا یك پنجم ارزش سرقفلی ساختمان در صورتیكه ساختمان ارزش دریافت سرقفلی داشته باشد هر كدام كه مبلغ آن بیشتر است از ذینفع بلا مانع بودن صدور برگ پایان ساختمان را بشهرداری اعلام نماید . اضافه بنا زائد برتراكم مجاز بر اساس مفاد تبصره های 2و3 عمل خواهد شد»( همه جا تاکید از ماست).
پیداست در زمانی که شهرداری ها در عمل از نظر تامین منابع مالی، نهادی خودکفا محسوب می شوند و باید روی پای خود بایستد و هیچ مرجع دیگری در خصوص منابع جاری و عمرانی کمکی به شهرداری نمی کند( یا دست کم منابع تامین مالی را تضمین نمی کند)، اخذ جریمه تقریباً در اکثر موارد جایگزین قلع و قمع بنا می شود و تخریب بناهای خلاف، تنها به زمانی محول می شود که اخذ جریمه با مشکل روبرو شده باشد. چنان که امروزه گفته می شود که بین 50 تا 75 درصد کل منابع شهرداری ها از عوارض و تخلفات ساختمانی تامین می شود.
بدین ترتیب در محدوده ی شهر و حریم آن نیز اخذ جریمه می‌تواند جایگزین قلع بنا شود که با توجه به ذینفع بودن شهرداری می‌تواند انگیزه های بیشتری برای انحراف از روح قانون باشد. به ویژه اکنون که اکثر شهرداری ها با مشکل منابع مالی روبرو هستند، این شکل از تامین منابع مالی شهرداری ها در سراسر ایران یک روال معمول و جا افتاده شده است.
2 . 2 . ساخت و ساز و تغییرات کاربری در کمیسیون ماده – 5
اگر ماده – 100 قانون شهرداری موظف به تخریب بنای غیر مجاز و یا اخذ جریمه است ، کمیسیون ماده – 5 ید درازی در تغییر مصوبات طرح جامع و تفصیلی دارد. گفته شد که وزارت راه و شهرسازی ناظر بر اجرای طرح های جامع و تفصیلی شهرهاست. در ماده – 5 قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران که در سال 1351 به تصویب رسیده، کمیسیونی تعریف شده که امروزه به «کمیسیون ماده – 5 »معروف شده است. این کمیسیون البته در برخی از قوانین «کمیسیون طرح تفضیلی » نیز خوانده می شود. متن ماده- 5 قانون تاسیس شورایعالی در خصوص ماده - 5 به شرح زیر است:
« ماده ۵- بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله كمیسیونی به ریاست:
- استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت؛
- شهردار [ شهر مورد نظر]
- نمایندگان وزارت مسكن و شهرسازی[امروزه راه و شهرسازی]،
- وزارت جهاد كشاورزی
- سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی
- همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی ربط
- نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام می شود.
تغییرات نقشه های تفضیلی اگر بر اساس طرح جامع شهری مؤثر باشد باید به تأیید مرجع تصویب كننده طرح جامع (شورای عالی شهر سازی و معماری ایران یا مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد.
تبصره ۱- بررسی های فنی این كمیسیون برعهدۀ كارگروه (كمیته) فنی كمیسیون متشكل از نمایندگان كمیسیون و مشاور طرح تفصیلی شهر می باشد.
تبصره ۲- دبیرخانه كمیسیون در سازمان مسكن و شهرسازی[راه و شهرسازی] استان می باشد.(تاکید از ماست).18
چنان که پیداست تنها مرجع قانونی «تغییرات» در طرح جامع و تفصیلی شهرها(پس از تصویب این طرح ها) و چنان که در قانون گفته شده در صورتی که این تغییرات ضروری و موثر باشد، کمیسیون ماده- 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری است. شاید به همین دلیل است که در برخی موارد از این کمیسیون به نام کمیسیون طرح تفصیلی شهر نیز نام برده می شود. پیداست که این نهاد قانونی یکی دیگر از عواملی است که اکنون نقش بزرگی در تغییرات کاربری و ساخت و ساز در درون محدوده و حریم شهرها یعنی قلمرو دوم مدیریتی کشور پیدا کرده است. این کمیسیون اکنون نقش بسیار مهمی در تغییرات طرح تفصیلی و جامع شهرها پیداکرده و می تواند در تصمیمات خود هم بر تراکم محلات شهری بیفزاید و هم دستور تغییر كاربری های شهری بدهد. تغییراتی که این کمیسیون در شهرها با صدور مصوبات خود ایجاد می کند در برخی موارد چنان است که پس از چند سال، گاه ساختار شهری با آن چه در طرح جامع و تفصیلی توسط مشاور طراحی شده و به تصویب رسیده، شباهت اندکی پیدا می کند. به عنوان مثال یک مطالعه ی موردی در شهرگرگان نشان می دهد که از ابتدای سال 1380 تا پایان 1386 تعداد1024 مصوبه توسط این کمیسیون در خصوص اصلاح طرح جامع و تفصیلی به تصویب رسیده است. همین بررسی نشان می دهد که تغییرات گسترده در برخی از محلات جدید طراحی شده، ساختار و عملکرد شهری با آن چه در ابتدای طراحی آن توسط مشاور انجام شده، شباهت اندکی پیدا کرده است(عیسی مهری 1388).19
مهمترین تصمیماتی که در این کمیسیون گرفته می شود در خصوص تراکم ساختمانی در سطح شهر و تغییر کاربری های شهری است. پیداست که در این تصمیمات رانت های بزرگی برای افراد حقیقی و حقوقی ایجاد می شود. رانت هایی که در ایجاد آن تنها گروهی معدود از اعضای سازمان های دولتیِ عضو این کمیسیون بدون نظارت می توانند در ایجاد آن دخیل باشند. تصمیماتی که ممکن است حتا از روی نیک اندیشی و برای بهبود عملکرد مناسب ساختارهای شهری پیشنهاد شده باشد اما در عمل می تواند موجب منافع برخی و مضار دیگر شهروندان شود.
نکته ی دیگری که باید یادآوری کرد این است که سازمان حفاظت محیط زیست در کمیسیون ماده – 5 در استان ها عضویت ندارد. طنز قضیه در این است که حتا تهیه کنندگان طرح جامع و تفصیلی(مشاوران طرح یعنی آگاه ترین متخصصان شهر و نماینده ی شهرسازان ) و سازمان نظام مهندسی در این تصمیمات حق رای ندارند. مهمتر از همه این که ذینفعان اصلی یعنی کسانی که این تصمیمات می تواند برای آنان خسارت های فراوانی ببار آورد و آنان را از حقوق شهروندی محروم نماید در این کمیسیون و مکانیزم تصمیمات آن هیچ اطلاع و دخالتی ندارند. تصور کنید کمیسیون چند نفره ی دولتی به همراه مدیران شهری در یک جلسه تصمیم بگیرند که در کوچه ی فرعی اجازه ساختن برجی بلند بدهند، آن گاه حقوق شهروندان بی دفاع ساکن در این کوچه چگونه تضییع خواهد شد.
تراکم ساختمانی در درون شهرها از منظر شهرسازی دارای قواعد علمی مشخصی است که نمی توان در یک محفل غیر کارشناسی و بدون نظر دینفعان احکام آن را صادر کرد. به عبارت دیگر تراکم ساختمانی یک حق عمومی بر شهر است که هر گونه تغییری در آن می تواند به حقوق عمومی و فردی شهروندان تعرض نماید. پیداست به دلیل فقدان نهادهای متشکل جامعه مدنی مدافع حقوق شهروندان در شهر، به طور عموم افراد توده وار ساکن در این نواحی کار چندانی نمی توانند در احقاق حقوق خود بنمایند و در نتیجه تصمیم گیران در این کمیسیون هر کاری که بخواهند در چارچوب این کمیسیون می توانند انجام دهند.
با وجود همه ی دشواری هایی که در بالا ذکر شد به نظر می رسد که قلمرو دوم مدیریتی به طور نسبی بیش از دو قلمرو دیگر دارای ساز و کار منظم، شناخته شده و جا افتاده ای در مدیریت فضاست. به نظر نگارنده این وضعیت محصول تمرکز و نظارت از نزدیک نهادهای جامعه ی مدنی در شهر است . نظارتی که در بسیاری موارد به حقوق اعضای این جوامع در شهر نیز مرتبط است.
3 . ساخت و ساز و تغییرکاربری غیر مجاز در قلمرو مدیریتیِ سوم
قلمرو مدیریتی سوم فضا در ایران بین حریم شهر و محدوده ی روستا یعنی بین قلمرو مدیریتی اول و دوم واقع شده است.20 چنان که پیش تر نیز گفته شد این محدوده با وجود تمرکز اندک جمعیت، از نظر وسعت، بزرگترین محدوده ی مدیریتیِ فضاییِ کشور است که در آن مهمترین منابع و ثروت طبیعی کشور توزیع شده است. مساحت این محدوده را در یک برآورد خیلی کلی می توان بیش از 96 درصد کل مساحت کشور دانست ولی جمعیت آن طی همین برآورد کلی حدود 3 درصد تخمین زده می شود.21 با این حال چنان که گفته شد تقریباً تمام منابع طبیعی ارزشمند کشور اعم از زمینِ کشاورزی، جنگل، مراتع، منابع آب، منابع معدنی، زیست بوم های حساسی که میراث اکولوژیکی این سرزمین است و غیره در آن واقع شده است. علاوه بر منابع طبیعی، بخشی از سرمایه های عمرانی و فرهنگی – تاریخی کشور نیز در همین قلمرو قرار گرفته است. پیداست که با توزیع این منابع عظیم طبیعی و عمرانی – فرهنگی کشور، حفظ و حراست از آن در زمینه ی ساخت و سازها، تغییر کاربری زمین و در یک کلام دستکاری نابجای آن می باید بسیار هوشمندانه و در عین حال سخت گیرانه باشد لیکن به اعتبار تمام شواهد موجود، کمترین نظارت نسبت به دو قلمرو مدیریتی دیگر براین پهنه حکمفرماست. در این پهنه نه فقط تخلفات ساختمانی و تغییر کاربری زمین های ارزشمند و میرات معرفت الارضی کشور صورت می گیرد بلکه زمین های متعلق به دولت اعم از جنگل، مراتع و منابع دیگر در چشم به هم زدنی و با چشم بندی خارق العاده ای ! در مراجع رسمی به مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی در می آید. فرایندی که اکنون با عنوان هایی چون زمین خواری،کوه خواری، کویر خواری، دریاخواری و غیره ، صفحات رسانه های دیداری و شنیداری ایران را پر کرده است.
لازم است یادآوری شود که این پهنه ی مدیریتی تحت مدیریت سازمان های بخشی گوناگونی نظیر وزارت جهاد کشاورزی ( برای زمین کشاورزی،جنگل و مراتع) ، وزارت نیرو ( برای رودخانه ها و منابع آب سطحی و زیر زمینی)، سازمان حفاظت محیط زیست( برای زیست بوم های حساس اکولوژیکی) ، میراث ارزشمند تاریخی – فرهنگی زیر مدیریت سازمان میراث فرهنگی و ... قرار دارد. همه ی این سازمان های بخشی برای حفاظت و مراقبت از این منابع طبیعی و تمدنی کشور، قوانین ناظری نیز به تصویب رسانده و بر اساس آن برنامه های اجرایی و نظارت خود را عملی می کنند. از نظر نگارنده که این قوانین را بررسی کرده می تواند بگوید که قوانین موجود در حفظ و حراست از منابع طبیعی و تمدنی ارزشمند کشور در قلمرو مدیریتی سوم مگر در مواردی معدود، مناسب و حساب شده تدوین شده است و اگر اراده ای مصمم و مدبر برای اجرای آن ها وجود داشته باشد، می تواند در دست اندازی به این منابع، بسیاری از دشواری های موجود را بر طرف نماید. از این رو همان گونه که در آغاز این نوشته گفته شد، « نقص» قانون هم وجود دارد لیکن این « نقض» قانون است که به بحران کنونی مدیریت فضا در ایران و هرج و مرجی که در آن حاکم شده، دامن زده است.
با این حال چون در این بررسی هدف دستیابی به مکانیزم ساخت و سازها و تغییرات کاربری غیر مجاز در قلمروهای سه گانه ی مدیریت فضا در ایران است، بررسی و شناخت مسیر قانونی و شبه قانونی این فرایند ضرورت پیدا می کند. از این رو در محدوده ی سومِ مدیریتی، بررسی اجرا و محتوای دو ماده ی قانونی که در آن دو کمیسیون ناظر نیز تعبیه شده و نظارت و کنترل بر ساخت و سازها و تغییر کاربری را به عهده دارد مورد بحث قرار گرفته است:
3 . 1 . کمیسیون تبصره- 1 ماده - 1
کمیسیون تبصره – 1 ماده – 1« قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها»، مهمترین نهاد مجوز تغییر کاربری در خارج از محدوده و حریم شهرها و محدوده ی روستاها یعنی همان قلمرو سومِ مدیریتی است. چنان که در تبصره – 2 ماده – 10 آیین نامه احداث بنا تاکید شده است که :« مرجع صدور پروانه[ یعنی استانداری ها و زیر مجموعه ی آن یعنی بخشداری ها و فرماندرای ها در خارج از حریم شهرها و محدوده ی روستا] مکلف است قبـل از هرگونه اقدام، نظریۀ کمیسـیون تبصره (1) ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ـ مصوب1374ـ را اخذ نماید». بنابراین لازم است ببینیم این کمیسیون از از نظر قانون از چه اعضایی تشکیل شده و چگونه و براساس چه فرایندی تصمیم گیری می کند.
چنان که پیشتر نیز گفته شد، قانون« اصلاح قانون حفظ اراضی زراعی و باغ ها مصوب 1374» در سال 1385 از طریق لایحه ای که توسط دولت ارائه شده بود، در مجلس هم اصلاح شد و هم مفادی به عنوان الحاق به آن افزوده شد. در ماده – 1 این قانون، دو مرحله برای تغییر کاربری زمین کشاورزی یعنی «تشخیص» و « ضرورت» در نظر گرفته شده است. در خصوص تشخیص زمین کشاورزی، تبصره – 2 ماده – 1، منحصراً تصمیم وزارت جهاد کشاورزی را ملاک و مبنا قرار داده است :
« تبصره 2( اصلاحی): مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغها، وزارت جهادكشاورزی است و مراجع قضایی و اداری، نظر سازمان جهاد كشاورزی ذی ربط را در این زمینه استعلام می نمایند و مراجع اداری موظف به رعایت نظر سازمان مورد اشاره خواهند بود. نظر سازمان جهاد كشاورزی برای مراجع قضایی به منزله نظر كارشناس رسمی دادگستری تلقی می شود».
بدین ترتیب در تبصره – 2 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی، این نظر انحصاری وزارت جهاد کشاورزی است که مبنای تشخیص این که یک زمین کاربری کشاورزی دارد یا خیر؟
اما پیش تر و در در تبصره – 1 ماده – 1 همین قانون، این انحصار شکسته شده است و تصمیم گیری در خصوص این که تغییر کاربری زمین کشاورزی و یا جنگل و یا مرتع ضرورت دارد یا خیر به یک کمیسیون پنج نفره( معروف به کمیسیون تبصره – 1 ماده – 1) اعطاء شده که در آن نماینده ی جهاد کشاورزی تنها به عنوان یک عضو از کمیسیون است:
« تبصره 1 (اصلاحی1385): تشخیص موارد ضروری تغییر كاربری اراضی زراعی و باغ¬ها در هر استان به عهده كمیسیونی (موقت ) مرکب از :
- رئیس سازمان جهاد كشاورزی،
- مدیر امور اراضی،
- رئیس سازمان مسكن و شهرسازی،
- مدیر كل حفاظت محیط زیست آن استان،
- و یك نفر نماینده استاندار
می‌باشد كه به ریاست سازمان جهاد كشاورزی تشكیل می‌گردد. نماینده دستگاه اجرایی ذی¬ربط می‌تواند بدون حق رأی در جلسات كمیسیون شركت نماید. سازمان جهاد كشاورزی موظف است حداكثر ظرف مدت دو ماه از تاریخ دریافت تقاضا یا استعلام، مطابق نظر كمیسیون نسبت به صدور پاسخ اقدام نماید»( تاکید از ماست).
می توان پذیرفت که ضرورت تغییر کاربری زمین کشاورزی تنها به تشخیص یک سازمان بخشی و منابع تحت اختیارش نمی تواند منطقی باشد لیکن تصمیم گیری در جمعی معدود و تنها به تشخیص نهادهای دولتی نیز می تواند لغزنده باشد و تجربه نشان داده است که این لغزندگی از دولتی به دولت دیگر و از سیاستی به سیاست دیگر نیز می تواند کم یا زیاد شود. در اینجا به نظر می رسد که رای و نظر نهادهای غیر دولتی و سمن ها که می توانند به نوعی نمایند نهادهای خارج از دولت باشند نیز باید مد نظر قرار می گرفت. دست کم آگاهی آنان در مرحله ی پیش کارگاهی یعنی مرحله ای که هنوز کارگاهی برای تغییر کاربری و احداث ساختمان انجام نگرفته باشد می تواند به نفع جامعه باشد.
نکته ای که در اینجا مهم است و لازم است تاکید شود( چرا که در قانون به روشنی بیان نشده) این است که این کمیسیون پنج نفره تنها در مورد ضرورت تغییر کاربری روی زمین کشاورزی تصمیم گیری نمی کند بلکه در خصوص تمام زمین هایی که در پهنه ی قلمرو سومِِ مدیریتی قرار گرفته اند( به تخمین ما حدود بیش از 96 درصد کل مساحت کشور است)، حق تصمیم گیری دارد. به عبارت دیگر وقتی از جهاد کشاورزی استعلام می شود و او باید ظرف دو ماه پاسخ بگوید، این پاسخ برای پرسشی است که از این نهاد می خواهد تنها مشخص کند که زمین مورد تقاضا جزو زمین های کشاورزی هست یا خیر؟ اگر پاسخ جهاد کشاورزی این باشد که زمین مورد تقاضا زمین کشاورزی است، پس این تغییر بر طبق قانون حفظ کاربری اراضی نباید انجام بگیرد مگر آن که کمیسیون تعیین کننده ی ضرورت تغییر، به تغییر کاربری زمین رای داده باشد. زیرا در برخی موارد این تصمیم بنا به دلایلی که کمیسیون برای آن ارائه می کند می تواند به تغییر کاربری زمین کشاورزی هم بینجامد. پس اگر کمیسیون بنا به دلائلی به ضرورت تغییر کاربری رسیده باشد حتا می تواند مجوز ساخت و ساز و تغییر کاربری روی زمین کشاورزی هم بدهد.
اما چنان که گفته شد، اختیارات این کمیسیون بسیار وسیع تر از پهنه های مرتبط با زمین کشاورزی است. ما می دانیم که زمین کشاورزی در کشور به طور میانگین حدود 10 درصد کل زمین های کشور را به خود اختصاص می دهد.22 اما این کمیسیون می تواند در مورد پهنه ی بسیار بزرگ تری از کشور را که حدود 96 درصد اراضی کشور را در بر می گیرد هم برای ساخت و ساز و هم تغییر کاربری تصمیم بگیرد. بدین ترتیب جهاد کشاورزی در پاسخ به استعلام تنها در خصوص زمین کشاورزی اعلام نظر می کند. در مورد تغییر کاربری دیگر زمین ها مثل جنگل، مراتع و غیره و ضرورت تغییر آن ها برای کاربری های دیگر و ساخت و سازهای عمرانی عام المنفعه و یا غیره این کمیسیون تبصره – 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها ست که تصمیم می گیرد.23 پیداست که طبق تبصره – 1 این قانون، مسئولیت تمام تصمیمات در خصوص مجوز ساخت و ساز و تغییر کاربری زمین ها در سراسر قلمرو مدیریتی سوم را به عهده دارد و باید پاسخگو باشد .
3 . 2 . کمیسیون تبصره – 2 ماده 99 شهرداری ها
کمیسیون تعریف شده در این ماده ی قانونی اگر چه در زمینه ی تغییر کاربری و مجوزهای ساخت و ساز، وظایفی به عهده ندارد لیکن در جلوگیری از ساخت و سازهای غیر مجاز و تخریب آن ها در خارج از حریم شهرها ، نقش مهمی به عهده گرفته است. کمیسیون مربوط به این ماده ی قانونی موظف است تا هر گونه تخلف ساختمانی در خارج از حریم شهرها را رصد کرده و اعمال قانون نماید.
چنان که پیشتر نیز گفته شد، قانون شهرداری ها در سال 1334 به تصویب رسیده اما از آن زمان تاکنون این قانون هم اصلاح و هم تبصره ها و مفادی به آن الحاق شده است. از جمله در تاریخ اول اسفند ماه سال 1372، مجلس‌شورای اسلامی قانون الحاق یک بند و 3 تبصره را به ماده 99 قانون شهرداری الحاق کرد. بر اساس تبصره – 2 ماده 99 این الحاقیه، در خارج از حریم شهرها و محدوده ی روستاها یعنی قلمرو مدیریتی سوم نیز کمیسیونی سه نفره تشکیل می شود که موظف به نظارت بر ساخت و ساز ( همانند آن چه در ماده – 100 در درون محدوده و حریم شهرها انجام می شود) بر اساس آیین نامه احداث بنا شده است:
«تبصره ۲ – ماده- 99 شهرداری: به منظور جلوگیری از ساخت و سازهای غیر مجاز در خارج از حریم مصوب شهرها24 و نحوه رسیدگی به موارد تخلف، کمیسیونی مرکب از نمایندگان:
- وزارت کشور،
- قوه قضاییه
- و وزارت مسکن و شهرسازی[امروزه راه وشهرسازی]،
در استانداری‌ها تشکیل خواهد شد. کمیسیون حسب مورد و با توجه به طرح جامع (چنانچه طرح جامع به تصویب نرسیده باشد با رعایت ماده ۴ آیین‌نامه احداث بنا در خارج از محدودۀ قانونی و حریم شهرها ( مصوب ۱۳۵۵) نسبت به صدور رأی قلع بنا یا جریمه معادل پنجاه درصد تا هفتاد درصد قیمت روز اعیانی تکمیل شده اقدام خواهد نمود. مراجع ذیربط موظفند برای ساختمان¬هایی که طبق مقررات این قانون و نظر کمیسیون برای آنها جریمه تعیین و پرداخت گردیده، در صورت درخواست صاحبان آنها برابر گواهی پایان کار صادر نمایند. (الحاقی به قانون شهرداری ها مورخ 1/12/1372)(تاکید از ماست).
چنان که پیداست در این تبصره ی قانونی، چند نکته برای مدیریت فضا و ساخت و ساز در قلمرو سوم مدیریتی تعیین تکلیف شده است:
نخست این که برای نظارت بر ساخت و سازهای این پهنه ی وسیع یک کمیسیون متشکل از سه سازمان دولتی در هر استان( در استانداری) تشکیل شده است که در آن نماینده ی وزارت کشور، نماینده ی قوه ی قضاییه و نمایند وزارت راه وشهرسازی حضور داشته و تصمیم گیری می کنند.
دوم این که در این تبصره مشخص شده است که مبنای عمل قانونی این کمیسیون در نظارت بر ساخت و سازها در خارج از حریم شهرها ، در اصل ماده – 4 آیین نامه ی احداث بنا در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها (مصوب ۱۳۵۵) خواهد بود ( که در شرایط کنونی با توجه به نسخه ی جدید این آیین نامه باید « طرح جامع ناحیه ای» و « مجموعه ی شهری»( اگر وجود داشته باشد) را نیز مبنا قرار دهد.25
و سوم این که بازهم موضوع جریمه ی متخلفان در خارج از حریم شهرها و محدوده ی روستا همانند داخل محدوده و حریم شهرها، گزینه ی دیگری است که می تواند جایگزین قلع و تخریب بنا شود.
اما چنان که گفته شده، کمیسیون تبصره – 2 ماده – 99 شهرداری می باید بر اساس ماده – 4 آیین نامه احداث بنا در خارج از محدوده ی قانونی و حریم شهرها ( که اکنون نسخه ی جدید آن مصوب سال 1391 در دست اجراست) نسبت به صدور رأی قلع بنا یا جریمه اقدام نماید. بنابراین لازم است ببینیم که ماده – 4 آیین نامه چه ضوابط و مقرراتی برای ساخت و ساز در این پهنه ی وسیع تعیین کرده است:
«ماده – 4 : ایجاد هرگونه بنا و تأسیسات در خارج از حریم شهرها و محدودۀ روستاها [ یعنی دقیقاً همان محدوده ی مدیریتی سوم ما]پس از رعایت مفاد طرحهای توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌ای و مجموعه شهری (در صورت وجود) با رعایت شرایط زیر مجاز است:
الف) حریم قانونی نسبت به راهها و راه‌آهن، معادن، دریا، رودخانه، جنگلها، دریاچه‌ها، تالابها، نهرهای عمومی، قنوات و چاهها، مسیلها، خطوط و پایه‌های انتقال نیروی برق، خطوط ارتباطی و فیبر نوری و پایه‌های تأسیسات مخابراتی، پلها و تونلهای واقع در مسیر راهها یا تأسیسات عمومی و عمرانی، لوله‌های انتقال نفت و گاز، سدها و کانالها و شبکه‌های آبیاری، خطوط و لوله‌های آبرسانی، تأسیـسات نظامی و انتظامی و امنیتی و مرزی، تصفیه‌خانه‌های آب و فاضلاب، سیل‌بندها، سیل‌گیرها، ابنیه و آثار تاریخی و طبیعی و تأسیسات هسته‌ای.26
ب) ضوابط بهداشت عمومی و بهسازی و حفاظت محیط زیست.
ج) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ـ مصوب1374و اصلاحیه‌های بعدی آن.
د) اصول، ضوابط و معیارهای پدافند غیرعامل.
هـ) ضوابط و مقررات سازمان حفاظت محیط زیست در مناطق چهارگانه و ضوابط و معیارهای استقرار واحدها و فعالیتهای صنعتی و تولیدی موضوع تصویب‌نامه شماره 78946/ت39127هـ مورخ 15/4/1390 و اصلاحات بعدی آن.
و) آیـین‌نامه نصاب اراضی قـابل واگذاری به فعالیتـهای مختلف در خـارج از حریم شهرها و محـدوده روستاها موضوع تصویب‌نامه شماره 79259/ت42849هـ مورخ 15/4/1390.
تبصره1ـ تعیین کاربری و ضوابط ساخت و ساز برای هر یک از انواع کاربریها و فعالیتها اعم از عرض گذر، نحوه استقرار بنا، سطح اشغال و تراکم ساختمانی باید به تصویب «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان»27 برسد.
تبصره2ـ محدوده مراکز سکونتی دارای جمعیت کمتر از 20 خانوار (آبادیها) و روستاهای فاقد دهیار از لحاظ احداث بنا و تأسیسات[نیز] مشمول ضوابط این آیین‌نامه می‌باشند.
تبصره3ـ در خصوص روستاهای فاقد طرح هادی، ضوابط موقت با رعایت طرح توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌ای مربوط و مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه و ملاک صدور پروانه ساختمانی قرار می‌گیرد».( تاکید از ماست)
چنان که پیداست تمام تمهیدات لازم برای حفظ منابع طبیعی و سازه های عمرانی کشور و جلوگیری از ساخت و سازهای غیر مجاز که به منابع طبیعی و زیربنایی و فرهنگی کشور آسیب وارد می کند، در این بند از آیین نامه احداث بنا در خارج از حریم شهرها و محدوده ی روستا به عمل آمده است.
اما در همین حال تبصره ی – 3 این ماده موضوعی را اعلام می کند که دارای ابهام است. در اینجا فرض بر این است که ما سه نوع روستا در کشور داریم. روستاهای زیر 20 خانوار و فاقد دهیاری( که تکلیف آن را در همین ماده روشن کرده و آن ها را مشمول این ماده ی قانونی کرده است) ، روستاهایی که بالای 20 خانوار بوده و دارای طرح هادی هستند. تکلیف ساخت و ساز و تغییر کاربری برای این گونه روستاها که ما آن را قلمرو اول مدیریتی نامیده ایم نیز روشن است. اما روستاهایی که نه در گروه نخست هستند و نه در گروه دوم( یعنی دارای طرح هادی) قرار می گیرند، روستاهایی هستند که نه زیر 20 خانوار هستند و نه دارای طرح هادی هستند. دراینجا هست که تبصره – 3 این ماده اعلام می کند که این گونه روستاها باید ضوابط و مقررات آن « توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه و ملاک صدور پروانه ساختمانی قرار می‌گیرد». پرسش این است روستاهایی که فاقد طرح هادی هستند چرا در زمره ی همان روستاهای دیگری که فاقد این طرح هستند یعنی روستاهای کمتر از 20 خانوار و فاقد دهیاری قرار نگرفته اند. مشخص نیست قانونگذار چه منظوری از این تبصره ی قانونی داشته است. به احتمال زیاد فرض شده است که این روستاها دارای دهیار بوده و می توانند در نظم و نسق بخشیدن به ضوابط و مقررات ساخت و ساز و نظارت بر آن زیر نظر بنیاد یعنی متولی اصلی توسعه و عمران روستاها بهتر عمل کند. با این حال می توان پرسید که آیا درست است که به صورت موقت توسط بنیاد مسکن بدون مطالعه ی تخصصی برای آن ها ضوابط ساخت و ساز تهیه و سپس پروانه ی ساخت و ساز صادر شود. آیا تعدد نهادهای صدور پروانه ی ساختمانی موجب تخلفات قانونی و باز شدن مسیرهای گوناگون برای متخلفان نخواهد شد؟
3 . 2. 1 . بازهم جریمه جایگزین قلع بنا
اما در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها یعنی همان قانونی که کمیسیون تبصره – 1 ماده – 1 آن مصدر مجوزهای ساختمانی در پهنه ی سوم است، نقطه عزیمتی برای بروز تخلفات نیز فراهم کرده است. در ماده – 2 همین قانون که در سال 1385 با اندکی تغییر اصلاح شده، دولت در منافع حاصل از تغییر کاربری اراضی زراعی، سهیم شده و همین سهیم شدن سبب تمایل بیشتر به اخذ جریمه به جای قلع بنا شده است:
«ماده 2 (اصلاحی 1385) قانون سال1374: در مواردی كه به اراضی زراعی و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر كاربری داده می‌شود، هشتاد درصد (80%) قیمت روز اراضی و باغهای مذكور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر كاربری بابت عوارض از مالكین وصول و به خزانهداری كل كشور واریز می‌گردد.
تبصره 3(الحاقی): تقویم و ارزیابی اراضی زراعی و باغهای موضوع این قانون توسط كمیسیون سه نفرهای متشكل از نمایندگان سازمان جهاد كشاورزی، استانداری، امور اقتصادی و دارایی استان در هر یك از شهرستانها انجام میپذیرد»( تاکید از ماست)28
لازم است یادآوری شود که این ماده قانونی در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی سال 1374 نیز وجود داشت ولی در آن موضوع « تقویم» یا همان ارزش گذاری زمین به قیمت روز توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین و باید به تصویب هیات وزریران می رسید. اما قانون اصلاحی سال 1385 روند کار را برای تغییر کاربری تسهیل کرده! و کمیسیونی از نمایندگان سازمان جهاد كشاورزی، استانداری، امور اقتصادی و دارایی در هر یك از شهرستانهای استان که زمین در آن واقع شده تشکیل داده و این در واقع یعنی تسهیل و تصریح روند تغییر کاربری در عمل خواهد بود. به عبارت دیگر تقویم یا ارزش گذاری زمین برای تغییر کاربری را به هیات محلی سپرده و کار تغییر کاربری را بسیارآسان تر کرده و این تغییر قانون سبب شده تا در واقع به گونه ای منافع محلی بر منافع ملی و منطقه ای ارجح شمرده شود. چنان که پیشتر نیز گفته شده، تجربه ی سال های اخیر نشان داده است که وقتی در مواردی که منافع منطقه ای و ملی به نهادهای محلی سپرده شده، منافع محلی بر منافع منطقه ای و ملی ارجح شمرده شده است. از این رو در بسیاری موارد دادن جریمه به قیمت روز جانشین قلع و قمع بنا و تغییر کاربری زمین در کشور شده است. به عبارت دیگر تعبیه این ماده از قانون در عمل در بسیاری موارد راه تخلفات را هم در سازمان های دولتی و هم غیر دولتی گشوده است. بعلاوه تغییر قیمت زمین مورد تقاضا پس از تغییر کاربری چنان متفاوت و متضمن حاشیه سود بالاست که پرداخت 80 درصد قیمت روز نیز منافع زیادی برای صاحب ملک دارد.
اما پرسش مهم این است که مبلغ جریمه چگونه باید هزینه شود. در ماده - 4 قانون حفظ کاربری اراضی اگر چه گفته شده که مبلغ جریمه به خزانه داری کل واریز و باید صرف امورخدمات زیربنایی در کشاورزی شود:« ماده 4 ـ دولت مكلف است همه ساله اعتباری معادل هشتاد درصد (80%) از درآمدهای موضوع این قانون را در بودجه سالیانه وزارت جهاد كشاورزی منظور نماید تا وزارت مزبور طبق ضوابط قانونی مربوطه به مصرف امور زیربنایی كشاورزی شامل:
- تسطیح اراضی،
- احداث كانال،
- آبیاری،
- زهكشی،
- سدها و بندهای خاكی،
- تأمین آب و احیای اراضی موات و بایر
- و هزینه‌های دادرسی و اجرای این قانون برساند و بیست درصد (20 % ) باقیمانده از درآمد موضوع این قانون به منظور مطالعه و آماده‌سازی زمینهای غیرقابل كشت و زرع برای توسعه شهرها و روستاها و ایجاد شهركها در اختیار وزارت مسكن و شهرسازی قرار می‌گیرد». اما بررسی های میدانی نشان می دهد که این مبالغ نه صرف امور کشاورزی شده و نه به اندازه ی کافی از متخلفان اخذ شده است!. به طور مشخص در دست کم استان مازندران یعنی یکی از استان های دارای تغییر کاربری زیاد کشاورزی، هیچ گزارشی از میزان و مبلغ تخصیصی در این مورد برای خدمات کشاورزی از طرف مراجع رسمی اعلام نشده است. به عنوان مثال آقای سید حسین میری مدیر کل بازرسی استان مازندارن در تاریخ 4/4/1394 در زمینه ساخت و ساز و تغییرات کاربری در استان مازندران مصاحبه ای انجام داد و در این مصاحبه اعلام کرد که « باید مطابق قانون و براساس کارشناسیِ دقیق، مبالغ مربوط به تغییر کاربری به قیمت روز اراضی پس از تغییر، محاسبه و دریافت گردد و به نص قانون، دولت مکلف است 80 درصد از درآمد ناشی از عوارض حاصله از تغییر کاربریها را در حمایت از کشاورزی (زراعی و باغها) هزینه نماید. طی ۸ سال گذشته ۵۸۵ هکتار اراضی زراعی و باغی دچار تغییر کاربری شده.29 میری ادامه داد: به عنوان نمونه قیمت هر متر اراضی زراعی و باغی در استان ۹ هزار تومان است که اگر بیشتر از آن خریداری شود باعث متضرر شدن خریدار می‌شود ... وی افزود: از ۵۸۵ هکتار از راضی زراعی و باغی باید ۵۷۰ میلیارد تومان عوارض[ بابت تغییر کاربری]گرفته می‌شد در حالی که ۶ میلیارد تومان اخذ شده است http://newsneka.ir). 5/4/94 (.
بررسی ها در موارد گوناگون نیز نشان می دهد که مبالغ دریافتی مطابق همین قانون به گفته ی مسئولان؛ اولاً بسیار کمتر از حد لازم بوده و ثانیاً مقصد هزینه کرد آن در بسیاری موارد نامعلوم است. در حالیکه در آیین نامه همین قانون در ماده – 17 تاکید شده است که « سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور موظف است به منظور اجرای ماده (4) اصلاحی قانون[ حفظ کاربری اراضی]، ردیفهای اعتباری مستقلی برای وزارتخانه‌های جهادكشاورزی و مسكن و شهرسازی اختصاص دهد و همه ساله درآمدهای موضوع این ماده را به ترتیب هشتاد درصد (80%) و بیست درصد (20 % )در بودجه سنواتی دستگاههای یادشده منظور نماید».
پس گفتار
این مقاله با هدف شناخت و درک مدیریت فضا در ایران و بررسی قوانینی که در این قلمروها بر ساخت و ساز و تغییر کاربری و به طور کلی مدیریت فضا نظارت دارد، نگاشته شده است. ما در این بررسی سه قلمرو مدیریتِ فضا در ایران را معرفی کرده و سپس قوانین ناظر بر هر کدام با تاکید بر قوانین و ضوابط و مقرراتی که سبب ساز ساخت و سازها و تغییرکاربری غیر مجاز و مدیریت غیر اصولی فضا شده را معرفی کرده ایم.
در بررسی بالا سه قلمرو مدیریت فضا یعنی محدوده ی روستا در طرح هادی، محدوده و حریم شهرها و سرانجام فضای بین این دو قلمرو به عنوان قلمرو سوم معرفی شدند . در این قلمرو ها برخی قوانین ناظر به ویژه قوانینی که در یک دهه ی اخیر وضع شده اند به ساخت و سازهای و تغییر کاربری های غیر مجاز فرصت تخلف بیشتری داده است. مضاف بر این، تعدد مراکز صدور پروانه ی ساختمانی و مجوز های ساخت و ساز و تغییر کاربری که در برخی موارد از هیچگونه صلاحیت تخصصی نیز برخوردار نیستند، به تخریب وسیع و گسترده ی منابع طبیعی و ارزشمند کشور منجر شده و برنامه ریزی فضایی کشور را دستخوش نابسامانی کرده است. بررسی های نظری و میدانی نشان داد که در بسیاری موارد عملکرد مدیران محلی بر پایه ی منافع محلی بوده و در اقدامات اجرایی خود در مدیریت فضا همواره منافع محلی بر منافع ملی و منطقه ای ترجیح داده شده است. همچنین تفکری بر گروهی از مدیران محلی و منطقه ای حاکم شده است که در آن با تاسی به سیاست های توسعه ی اقتصادی و اشتغال زایی به تصریحی پوشیده و یا آشکار از اقداماتی حمایت می کنند که در تحلیل نهایی بر حفاظت از منابع طبیعی و آثار ارزشمند فرهنگی کشور، ارجحیت تام دارد.
با عنایت به پژوهش حاضر می توان دست کم به چند پیشنهاد مشخص برای بهبود مدیریت فضا در قلمروهای سه گانه ی مورد بحث در این مطالعه اشاره کرد:
- در قلمرو مدیریت نخست یعنی در محدوده ی روستاهای کشور، توسعه و عمران روستایی با جمعیت و اهمیت قابل توجه، از فقدان یک نهاد متولی پاسخگو و متخصص رنج می برد و به نظر می رسد لازم است برای جبران این نقیصه « وزارت توسعه و عمران روستایی» در کشور تشکیل شود.
- تهیه و تصویب طرح های هادی روستایی زیر نظر نهاد شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان قرار گیرد.
- فرایند ساخت و ساز و تغییر کاربری غیر مجاز همیشه مراحل پیش کارگاهی، کارگاهی و پس کارگاهی را طی می کند. باید یک نهاد پایش و ارزیابی زیر نظر شورای برنامه ریزی و توسعه استان ها بوجود آید که با ثبت منظم و مستمر ساخت و سازها و تغییر کاربری در سه قلمرو مدیریت فضا و گزارش مکتوب زمانبندی شده و مستمر به مراجع تصمیم گیری در کمیسیون های مرتبط با نظارت، به ویژه کمک نماید تا تخلف در همان مرحله ی پیش کارگاهی متوقف شود.
- بررسی ها نشان داده است که یکی از مهمترین کاستی های مدیریت فضا در خصوص ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین در سه قلمرو مدیریتی (به ویژه در خصوص ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین، خارج از مجوزهای تحت نظارت قانون)، فقدان داده ها و اطلاعات مستند و قابل اتکا مثل بسیاری دیگر از حوزه های اقتصادی و اجتماعی به معضلی بزرگ تبدیل شده است. تشکیل یک بانک داده در چارچوب همان فرایند پایش و ارزیابی، بسیار ضروری است. در این زمینه کمک سازمان امور اراضی استان ها، معاونت امور عمرانی استانداری ها و سازمان راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بسیار کار ساز خواهد بود. یاد آوری این نکته مهم است که هنوز هیچکدام از نهادهای مسئول در این زمینه آمار دقیقی از ساخت و سازها و میزان تغییرات کاربری غیر مجاز زمین کشاورزی و یا جنگل در استان و کشور ندارند و اغلب با ارائه ی آمارهای بسیار متفاوت، هم پژوهشگران و هم مقامات مسئول و تصمیم گیر در این زمینه را دچار ابهام و سردرگمی کرده اند.
- مراکز متعدد صدور پروانه در قلمروهای سه گانه ی مدیریتی در هر استان ساماندهی شوند و ضمن سپردن این مهم به یک نهاد مسئول و متخصص، نهادهایی مثل سازمان نظام مهندسی و سمن های مرتبط با امر محیط زیست، مداخلات کالبدی و منابع ارزشمند طبیعی نیز دست کم در آن نماینده ای ناظر داشته باشند.
- اگر چه قوانین موجود مرتبط با فضا در صیانت از منابع طبیعی و تمدنی – فرهنگی از مضمون و محتوای مناسبی برخوردارند لیکن برخی نواقص و خلاء های قانونی برای سوء استفاده از قانون نیز در آن ها دیده می شود که در بررسی حاضر به برخی از مهمترین آن اشاره شده است. تغییر و یا اصلاح این قوانین و ضوابط و مقررات می تواند به نظارت و کنترل ساخت وساز و تغییر کاربری های غیر مجاز و مدیریت فضا در این قلمرو ها کمک نماید.
- در همین بررسی مشخص شد که با وجود نهادهای نظارتی در سه قوه ی مقننه، مجریه و قضائیه، « نقض قانون» در ابعاد گسترده اتفاق افتاده و بعد از این نیز می تواند اتفاق بیفتد. یکی از ابزارهای قابل توجه و بسیار موثر این است که نهادهای نظارتی غیر دولتی در چارچوب قانون در عرصه ی عمومی فعال و آزاد باشند. چیزی که می توانیم آن را« نظارت بر نظارت» بنایم. به نظر می رسد که تنها « نظارت بر نظارت» است که امکان کاهش سوء استفاده از برخی مفاد قانونی و شبه قانونی را فراهم می کند.
- یکی دیگر از ابزار های مهم نظارت و کنترل منابع طبیعی و ارزشمند کشور به ویژه در قلمرو سوم مدیریتی، تهیه نقشه ی کاربری زمین های کشاورزی و جنگل در مقیاس بزرگ است. وزارت جهاد کشاورزی پس از رویدادهای مخرب یک دهه ی اخیر و تخریب گسترده ی زمین های کشاورزی و جنگل، تهیه ی نقشه ی کاداستر کشاورزی با مقیاس 1:2000را برای یک دوره ی پنجساله در دستور کار خود قرار داده است. اگر چه این کار با تاخیر دست کم بیست ساله انجام گرفته لیکن بسیار مغتنم است. هر چند تهیه ی پنجساله ی آن اندکی به شوخی شباهت دارد. با این حال تجربه نشان داده است که فقط زمین های کشاورزی و پهنه های جنگلی کنونی نیستند که باید حفاظت شوند بلکه خاک های ارزشمندی که هم اکنون به دلایل گوناگون و از جمله فقدان آب کشاورزی و یا دوری از سکونتگاه های کنونی به زیر کشت نرفته اند و یا با ترفندهایی از کاربری دایر به بایر تبدیل شده اند نیز باید در زمره ی زمین های مورد حفاظت باشند . این امر مستلزم این است که نقشه های کلاس خاک که برای دشت ها تهیه شده اند، برای تمام دشت ها و پهنه های با قابلیت کشت تهیه و تکمیل شوند و نقشه های کلاس خاک نیز علاوه بر نقشه های کاداستر کشاورزی، مبنایی برای تشخیص اراضی کشاورزی در قانون باشند.
پی‌نوشت‌‌ها
1- . در برخی از استان ها که در نواحی خشک و کویری تر قرار گرفته اند، این میزان به نزدیک 60 درصد آبادی ها هم می رسد. از جمله در استان سیستان و بلوچستان در همین سال58 درصدآبادی های دارای سکنه جمعیتی کمتر از 100 نفر داشته اند.
2 . ناصر عظیمی، کاربری زمین در برنامه ریزی منطقه ای، نشر ژرف1390ص 50
3 . این نام گذاری تنها به منظور ساده کردن مفهوم تقسیمات فضای مدیریتی در کشور و مختص همین نوشته است و در نتیجه به معنی نام گذاری رسمی و قانونی آن نیست. ترتیب این قلمروها نیز تنها از روی اندازه ی این قلمروها انجام گرفته است.
4- . این برآورد از مساحی محدوده ی ساخته شده ی شهرها در چند طرح کالبدی منطقه ای توسط نگارنده به دست آمده است و بنابراین کاملاً حدودی بوده و صرفاً برای به دست دادن حد و حدود مساحت و جمعیت این قلمروها ارائه شده است .
5 . طبق تعریف آیین نامه نحوه ی بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمرانی محلی و ناحیه ای و ... طرح هادی روستایی « عبارت است از طرحی که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود روستا، میزان و مکان گسترش آتی و نحوۀ استفاده از زمین برای عملکرد های مختلف از قبیل مسکونی، تجاری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و نیازمندیهای عمومی روستا بر حسب مورد در قالب مصوبات طرح های ساماندهی فضا و سکونت گاههای روستایی با طرح جامع ناحیه ای تعیین می شود»
6. به‌گزارش خبرگزاری خانه ملت، بر اساس اصل 138 قانون اساسی کل کشور، هیأتوزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آئیننامه بپردازد، اما مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. مطابق گزارش خانه ملت و سایت آن آیین نامه اجرایی ماده 194 قانون برنامه پنجم که توسط دولت تصویب شده، به همراه شمار زیادی از مصوبات دولت رد شده است. ولی این اختیارات برای دهیار در ماده – 194 قانون برنامه ی پنجم از ابتدای اجرای این برنامه اجرایی شده است.
7- . لازم است یادآوری شود که آقای افشار مدیر کل امور اراضی نیز بر همان 160 هکتار اولیه در طرح هادی تاکید دارد اما چنان که نماینده ی مجلس از آستارا اعلام کرده است بعداً 100 هکتار دیگر نیز به محدوده ی طرح هادی اضافه شده است. بررسی های ما نشان می دهد که ضمیمه شدن این 100 هکتار خوشبختانه با تغییر دولت در سال 1392 منتفی شده است.
8- . تبصره ی – 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی تاکید دارد که :« تشخیص موارد ضروری تغییر كاربری اراضی زراعی و باغ¬ها در هر استان به عهده كمیسیونی (موقت ) مرکب از رئیس سازمان جهاد كشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسكن و شهرسازی، مدیر كل حفاظت محیط زیست آن استان و یك نفر نماینده استاندار می‌باشد كه به ریاست سازمان جهاد كشاورزی تشكیل می‌گردد. نماینده دستگاه اجرایی ذی¬ربط می‌تواند بدون حق رأی در جلسات كمیسیون شركت نماید. سازمان جهاد كشاورزی موظف است حداكثر ظرف مدت دو ماه از تاریخ دریافت تقاضا یا استعلام مطابق نظر كمیسیون نسبت به صدور پاسخ اقدام نماید».
9 . انصاف این است که بگوییم تغییر دولت هم سبب باز شدن فضا عمومی برای طرح مباحث این چنینی شده و هم تحول در سطح مدیران دولتیِ مسئول، زمینه ی پی گیری این تخلفات را به نحو مناسب تری فراهم کرده است. این تحول به طرز آشکاری فساد در این زمینه را کاهش داده است. بنابراین این تجربه نشان می دهد که اگر دولت می خواهد( که البته تمام شواهد نیز چنین نشان می دهد) با فساد مبارزه کند راهی ندارد جز این که عرصه ی عمومی را باز نگهدارد و سمن ها را آزاد در کنار خود داشته باشد.
10 . برای متن کامل تفاهم نامه نگاه کنید به سایت بنیاد مسکن انقلاب اسلامیwww.bonyadmaskan.com
11 . جهاد کشاورزی در کمیسیون تصویب طرح هادی حضور دارد اما حضور این نهاد در عمل به دلیل عدم کفایت رای و حضور نهادهای متعدد دیگر که نگاه غیر حفاظتی به منابع طبیعی دارند، بی اثر خواهد بود.
12- . پدیده ی «گردشگر- مالک» بدان معنی است که گردشگر تمایل شدید دارد که صاحب ملک در محل گردشگری باشد. این پدیده در سال های اخیر به ویژه برای منطقه ی ساحلی شمال کشور متقاضیان زیادی پیدا کرده است. پدیده ی گردشگر - مالک صرفنظر از عوامل دیگر اقتصادی موجد آن، در درجه ی نخست محصول فقدان آزادی های اجتماعی در حوزه ی عمومی است. بنابراین بسیاری از این متقاضیانِ برگشت به روستا و ساخت و ساز کنندگان در روستا اصولاً تمایلی به سکونت دایم در روستا ندارند بلکه همان گردشگر- مالکانی هستند که با اختیارات تعیین شده در آیین نامه برای دهیار، زمین و تسهیلات دریافت کرده و ساخت و ساز انجام داده و تغییر کاربری به ویژه در استان های شمالی با جاذبه های طبیعی بی بدیل در کشور را سبب شده اند.
13 . در شکل 1. محدوده و حریم شهر و ارتباط آن با دیگر قلمرو های مدیریت فضا در ایران به صورت شماتیک نمایانده شده است.
14 . تعداد شهرهای کشور در پورتال وزارت کشور برای شهریور 1394 برابر 1242 شهر ثبت شده استmoi.ir/Portal/Home ) )
15 . نگاه کنید به : محمد احمدی، منطقه بندی کاربری ها و تناسب اراضی برای فعالیت های مختلف کشاورزی(جنگل، زراعت، باغ)، توسعه شهری و فعالیتهای وابسته(مطالعه موردی استان قزوین)، استاد راهنما ناصر عظیمی، داشگاه آزاد واحد قزوین، دانشکده شهرسازی و معماری ایران1393. در این مطالعه پژوهشگر تمام محدوده ها و حریم شهرهای استان را بر روی نقشه ی استان قزوین به مقیاس 1:25000 نشانده و سپس با استفاده از نقشه ی آبادی های سرشماری نفوس و مسکن سال 1390 ، جمعیت روستایی در حریم شهرها را به تفکیک محاسبه کرده است.
16 . پیداست که این برآورد تا مطالعه ی دقیق تر می باید با احتیاط تلقی شود. به نظر نگارنده این برآورد برای شمارجمعیت در حریم شهرها در ایران احتمالاً با خطای 5 تا 10 درصد ممکن است روبرو باشد.
17- . لازم است یادآوری شود که بعد از انقلاب اجرای ماده – 100 قانون شهرداری برای چند سال با اعتراض شورای نگهبان از سال 1362 تا 1367 متوقف شد زیرا شورای نگهبان معتقد بود که اختیارات مندرج در این ماده در حوزه ی اختیارات حاکم شرع می باشد. اما در سال 1367 با افزایش تخلفات ساختمانی و مشکلات ناشی از آن مجدداً قانون شهرداری ها با عاملیت مدیریت شهری به اجرا درآمد.
18 . در مورد شهر تهران این کمیسیون دارای تفاوت هایی است که در اینجا مورد بحث نیست. به عنوان مثال سازمان حفاظت محیط زیست در کمیسیون ماده – 5 در شهر تهران عضویت دارد ولی در استان ها ندارد.
19 . نگاه کنید به : عیسی مهری، ارزیابی نقش کمیسیون ماده – 5 در نظام برنامه ریزی کالبدی شهر گرگان( نمونه موردی شهرک تالار و سروش جنگل) ، پایان نامه کارشناسی ارشد، استاد راهمنا، ناصر عظیمی، دانشگاه آزاد واحد تهران مرکز، دانشکده هنر و معماری 1388
20 . پیشتر در معرفی این محدوده از قلمرو فضا، مبنای قانونی تعیین حد و حدود آن ارائه شد.
21 . تذکر این نکته ضرورت دارد که به تناسب افزایش شمار طرح های هادی روستایی، این سهم می تواند بازهم کاهش یابد . زیرا با افزایش شمار این طرح ها، بخشی از روستاهایی که هم اکنون در قلمرو اول قرار ندارند به این قلمرو مدیریتیِ فضا ( محدوده ی روستا) تعلق می گیرند و در نتیجه در حالیکه به سهم جمعیت محدوده ی روستا در طرح های هادی( قلمرو اول) افزوده می شود، از سهم جمعیت مدیریتی سوم کاسته می شود.
22 . در استان های شمالی کشور این سهم بیشتر است.
23 . البته در مورد جنگل ها که تغییر کاربری آن مجاز نیست، سازمان جنگل ها نظر می دهد لیکن در آنجا نیز ضرورت تشخیص به همین کمیسیون پنج نفره معطوف شده است. در واقع در همه ی موارد ضرورت به این کمیسیون واگذار شده است.
24 . لازم است یادآوری شود که در آن زمان هنوز « محدوده ی روستا» به معنی امروزی آن که توسط طرح هادی روستایی تعیین و تحدید می شود وجود نداشت. بنابراین وقتی در این تبصره از « محدوده ی خارج از حریم شهرها» سخن به میان آمده، امروزه به معنی همان پهنه ای است که ما در این بررسی قلمرو سوم مدیریتی نامیده ایم و آن بین حریم شهر و محدوده ی روستایی تعیین شده در طرح هادی روستایی است.
25- . یادآوری این نکته ضرورت دارد که این آیین نامه که با استناد به ماده – 8 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی( مصوب 1353) در سال 1355 به تصویب هیات وزیران رسیده بود، در جلسه مورخ 10/2/1391 تغییر یافت و برای آن آیین نامه ای جدید نوشته و به تصویب رسید. بنابراین اکنون کمیسیون بر مبنای آیین نامه احداث بنا در خارج از محدوده و حریم شهرها مصوب 1391 عمل می کند. با این حال ماده – 4 آیین نامه جدید نیز با همان مضمون ماده – 4 قبلی ولی با تغییراتی تدوین شده است. بنابراین ارجاع به ماده – 4 آیین نامه قبلی همان مضمون ماده را در آیین نامه ی جدید نیز در بر می گیرد.
26- . برای تمام این موارد به طور دقیق این حریم ها در قوانین گوناگون مشخص شده است و کمترین شبهه ای در این خصوص وجود ندارد.
27 . در ماده – 2 و 3 آیین نامه ی اجرایی شورای برنامه ریزی و توسعه آستان مصوب 3/6/1387 اعضای این شوار به شرح زیر معرفی شده اند:
ماده2ـ به منظور هماهنگی و تصمیم‌گیری در امور برنامه‌ریزی، توسعه و عمران استانها و نظارت بر آنها و هدایت و تصویب طرحها در چهارچوب سیاستها و برنامه‌های مصوب در كلیه استانهای كشور، شورا تشكیل می‌شود.
ماده3ـ اعضای شورا به شرح زیر می‌باشند:
1ـ استاندار (رییس)
2ـ معاون‌برنامه‌ریزی استانداری (دبیر بدون حق رأی)
3ـ معاون عمرانی استانداری.
4ـ رییس سازمان امور اقتصادی و دارایی استان.
5 ـ رییس سازمان مسكن و شهرسازی استان.
6 ـ مدیركل حفاظت محیط زیست استان.
7ـ رییس سازمان بازرگانی استان.
8 ـ مدیركل راه و ترابری استان.
9ـ رییس سازمان جهاد كشاورزی استان.
10ـ رییس سازمان صنایع و معادن استان.
11ـ رییس سازمان آموزش و پرورش استان.
12ـ مدیركل فرهنگ و ارشاد اسلامی استان.
13ـ مدیركل تعاون استان.
14ـ رییس شورای هماهنگی بانكهای استان.
15ـ مدیركل صدا و سیمای مركز استان.
16ـ مدیركل اطلاعات استان.
17ـ مدیركل تربیت بدنی استان.
18ـ رئیس سازمان بنیاد شهید و امور ایثارگران استان.
19ـ مدیركل دفتر روستایی استانداری.
20ـ دو نفر صاحب نظر ترجیحاً از اساتید دانشگاه به پیشنهاد استاندار و تصویب شورا (بدون حق رأی).
21ـ یك نفر از نمایندگان مردم استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجمع نمایندگان استان (بدون حق رأی).
ماده4ـ وظایف شورا براساس ماده (71) تنفیذی قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران موضوع ماده (83) قانون می‌باشد.
تبصره ـ موضوعات ارجاع شده توسط هیئت‌وزیران و شوراهای عالی نیز در دستور جلسات شورا قرار می‌گیرد.
ماده5 ـ هنگام طرح مباحث مربوط به هر دستگاه اجرایی از مسئول آن دستگاه با حق رأی برای شركت در جلسه شورا دعوت به عمل می‌آید.
28- . همین ماده در قانون سال 1374 به این صورت آمده است:« : در مواردی كه به اراضی زارعی و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر كاربری داده می‌شود هشتاد درصد (80%) قیمت روز اراضی و باغهای مذكور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر كاربری بابت عوارض از مالكین وصول و به خزانهداری كل كشور واریز می‌گردد. نحوه تقویم[ نحوه ی قیمت گذاری] ارزش اراضی موضوع این قانون توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین و به تصویب هیات وزریران خواهد رسید»
29- . منظور تغییرا ت کاربری هایی که طبق قانون و تبصره ی 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربری انجام شده است و نه تغییر کاربری های غیر مجاز .
ساخت و ساز و تغییر کاربری غیر مجاز در طول پنجاه سال اخیر همیشه در ایران وجود داشته اما در طول یک دهه ی اخیر به یک بحران تمام عیار تبدیل شده است. ساخت و سازها و تغییر کاربری غیر مجاز زمین بیش از همه به زمین های کشاورزی آسیب زده است. مدیرکل دفتر نظام های بهره برداری سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران با استناد به نتایج دو سرشماری عمومی کشاورزی سال 1382 و 1393 گفته است:« مساحت اراضی کشاورزی از سال 82 تاکنون[1393] یک میلیون و 200 هزار هکتار کاهش یافته و از چرخۀ تولید خارج شده است... بر اساس نتایج سرشماری سال 82 مساحت اراضی زیر کشت 17 میلیون و 600 هزار هکتار بود اما این میزان در سرشماری کشاورزی سال گذشته به 16 میلیون و 400 هزار هکتار کاهش یافته است. »(www.ghatreh.com) . دست اندازی خارج از قانون و ضوابط و معیارهای برنامه ریزی فضایی به منابع طبیعی و ارزشمند کشورتنها به حوزه ی ساخت و ساز و تغییرکاربری غیر مجاز محدود نشده بلکه اکنون اصطلاح زمین خواری، کوه خواری، دریاخواری و کویر خواری نیز به این مفهوم اضافه شده و از متون برنامه ریزی شهری و منطقه ای به صفحات روزنامه ها و رسانه های دیداری و شنیداری کشیده شده است. تمام این تحولات در قلمروهای مدیریت فضا اتفاق افتاده است که تا کنون در متون برنامه ریزی ایران مورد بررسی دقیق نبوده است. دست کم به صورت کامل و در ارتباط با قوانین ناظر بر مدیریت در این قلمروها پژوهشی دقیق صورت نگرفته است.
یافته ها نشان می دهد که در ایران، سه قلمرو مدیریتی فضا وجود دارد که وظیفه ی اصلی در آن مدیریت و ساماندهی ساخت و سازها و تغییر کاربری زمین و مدیریت فضاست. در هر کدام از این قلمروها هم نهادهای مسئولی وجود دارند که برای ساخت و ساز و تغییر کاربری مجوز صادر می کنند و هم نهاهایی که موظفند نظارت کنند تا قانون برای صیانت از منابع ارزشمند طبیعی و مدیریت فضا در مداخلات کالبدی رعایت شود. با وجود همه ی این تمهیدات، آهنگ تخریب منابع و تعرض به قوانین در ابعاد گسترده روی داده است. این مقاله می کوشد برای نخستین بار با بررسی تمام قوانین و آیین نامه های مرتبط با مدیریت فضا و ساخت و ساز و تغییر کاربری زمین در قلمرو های مدیریتی و بررسی های میدانی نشان دهد که قلمروهای مدیریتیِ فضا در ایران چگونه سامان یافته و در این پهنه ها وظایف هر کدام از سازمان های بخشی و فرابخشی چیست؟ قلمروهای مدیریتی فضا چه پهنه هایی را در بر می گیرد و هر کدام چه سهمی از مساحت و جمعیت کشور را به خود اختصاص داده است؟ نظارت و کنترل ساخت و ساز و مدیریت نظام کاربری ها در این قلمروها تحت فرمان چه نهادهایی قرار دارد؟ چرا ساخت و ساز و تغییر کاربری غیر مجاز زمین در سال های اخیر به مرحله ی بحرانی رسیده است؟ صرفنظر از نقض مکرر قانون توسط مجریان(که به ساختار های حقوقی و حقیقی مرتبط است)، قوانین چه درزها و شکاف هایی در اختیار متخلفان قرار داده است؟ چه تمهیداتی می توان اندیشید تا فرایند ساخت و سازها و تغییر کاربری غیر مجاز کاهش یافته و تحت کنترل قرار گیرد؟
تغییر کاربری زمین چیست و به‌طور کلی چرا اتفاق می‌افتد؟
کاربری زمین (Land use) در واقع استفاده از زمین برای فعالیت های گوناگون تعریف شده است. زمین مخرج مشترک تمام اشکال فعالیت انسان بر روی این کره ی خاکی است. پیداست افزایش شمار جمعیت بر روی کره ی زمین و بالا رفتن سطح زندگی و تنوع و رشد فعالیت های انسان ، تقاضا برای استفاده از زمین علاوه بر کاربری آن در بخش کشاورزی، برای فعالیت های صنعتی، توسعه شهری و بخش های گوناگون خدمات در درون و بیرون شهرها نیز کاربرد روزافزون پیدا کرده و بر سر آن رقابت بیشتری در گرفته است. در همه جای جهان اکنون بین این گروه های گوناگون فعالیت انسانی بر سر تصاحب بهترین زمین ها، رقابت شدیدی وجود دارد. بهترین زمین ها به دلایل گوناگون در پیرامون تمرکز های فعالیت انسانی و در جاهایی است که فضا از طریق زیرساخت ها تجهیز شده است. بدین ترتیب توانایی رقابت بین گونه های مختلف کاربری زمین در همین فضاهاست که محرک اصلی تغییر کاربری زمین محسوب می شود. منظور از توانایی عبارت از بهره وری بالاترِ زمین در هرکدام از کاربری های گوناگون در بازار رقابت است. اما پرسش ناگزیر این است که چرا این رقابت یک پدیده ی جهانی ست و در همه جای جهان دست کم از منظر تقاضا پدیده ی معمول و رایجی شده است؟و چرا در همه جای جهان زمین جهت باقی ماندن در کاربری برای بخش کشاورزی و فعالیت های وابسته در رقابت با دیگر کاربری ها به آسانی عرصه ی رقابت را به رقبای خود واگذار می کند؟
در دنیای کنونی رقابت بر سر زمین برای استفاده در فعالیت های گوناگون با نهاد بازار و روابط سرمایه داری پیوند وثیقی پیدا کرده است. زیرا با توجه به تعمیق روابط سرمایه داری و تسری آن در همه جای جهان، زمین نیز مثل هر چیز دیگری در این کره ی خاکی به کالا تبدیل شده و اهمیت آن به لحاظ ارزش افزوده ای که می تواند در مبادله ی بازار تولید کند، تعیین می شود. چنان که می دانیم در بازار هر کالایی باید بتواند بیشترین سود را برای مالک آن به ارمغان بیاورد. در یک روابط سرمایه داری و بازاری، سودمندی هر فعالیتی در بازار است که به آن ارزش و اعتبار می بخشد. به عبارت دیگر هنگامی که زمین به کالا تبدیل می شود، با توجه به همه ی عناصر تعیین کننده ی سودمندی سرمایه گذاری ها، نقش یکی از عوامل تولید یعنی زمین و به ویژه موقعیت مکانی آن همراه با سطح تجهیز یافتگیش برای سرمایه گذاری در حوزه های مختلف می تواند ارزش زمین را برای فعالیت های گوناگون تعیین کند. به عنوان مثال یک هکتار زمین کشاورزی در نزدیکی یک شهر بزرگ و یا در کنار یک بزرگراه بین شهری، دیگر قادر نیست در رقابت با دیگر فعالیت های رقیب در آن پهنه مثل صنعت، فعالیت های خدماتی و توسعه شهری برای صاحب آن در اختصاص زمین به کاربری کشاورزی سودآورتر باشد. این قاعده در تمام جهان با تفاوت های اندکی حاکم است و در واقع این قاعده ای جهانی در مبادله ی بازار و روابط سرمایه داری است که به این رقابت تحمیل شده و می شود. بنایراین پیداست که زمین در اشکال گوناگون مورد استفاده ی آن برای سودمندی در بازار، رقابتی را دامن زده است. در اقتصاد صنعتی شده ی امروز جهان می توان گفت که کم بهره ورترین حوزه ی سرمایه گذاری روی زمین در همه جای جهان( البته با در نظر داشتن سطح تجهیز یافتگیش از طریق زیرساخت ها)، استفاده ی آن در فعالیت های بخش کشاورزی است. از این رو آشکار است که اگر کاربری زمین تحت فرمان بازار باشد( که با توجه به تعمیم روابط بازاری در جهان هم اکنون چنین است)، این رقابت به ضرر زمین های کشاورزی تمام خواهد شد و دیری نخواهد گذشت که فعالیت های صنعتی، خدماتی و توسعه شهری و سکونتی، گوی تصرف و اشغال بهترین زمین های بخش کشاورزی را که در ایران به دلیل واحه ای بودن اکثر شهرها و تمرکزهای جمعیتی، در پیرامون شهرها واقع شده اند، دستخوش تخریب خواهد کرد و پیداست تا جایی که بازار تقاضا وجود داشته باشد، زمین کشاورزی به سنگ و ساروج تبدیل شده و برای همیشه از بازگشت به استفاده ی اصلی آن در بخش کشاورزی باز خواهد ماند. از این رو با توجه به ضعف سودآوری زمین در بخش کشاورزی در رقابت با دیگر کاربری ها و اهمیت حیاتی زمین های کشاورزی نه فقط در تولید خوراک بلکه پایدار کردن زیست بوم ها و چشم اندازهای چشم نواز به ویژه در محیط خشک و نیمه خشک ایران، در تمام جهان با استفاده از اقتدار قانون و حاکمیت، تجاوز به زمین کشاورزی سد شده است. حتا در کشورهایی که اقتصاد به طور کامل تحت فرمان بازار قرار دارد نیز، کاربری زمین به صورت آزاد به فرمان قاعده ی بازار نیست که در آن تعیین کننده ی نوع کاربری تنها به سودمندی زمین در بازار واگذار شده باشد. بنابراین حفاظت از زمین کشاورزی، جنگل و منابع طبیعی و جلوگیری از تغییر و تخریب خاک کشاورزی امری است که حق عمومی محسوب می شود و نمی توان آن را به قاعده ی سودمندی بازار سپرد . به ویژه حفاظت از خاک کشاورزی به دلیل کمیابی شدید آن در ایران از اهمیت خاص برخوردار است.
ارزش خاک و زمین کشاورزی در ایران
چرا خاک و زمین کشاورزی به طور کلی و خاک کشاورزی در ایران به طور خاص اهمیت زیاد دارد؟ در پاسخ به بخش نخست پرسش، اهمیت موضوع نگفته پیداست. در هر زمینِ مورد استفاده ی کشاورزی عنصری نهفته است که به آن خاک قابل رویش برای گیاه می گویند. گیاه یعنی نقطه ی عزیمت برای تثبیت انرژی خورشید بر روی کره ی زمین از طریق فن آوری تعبیه شده در طبیعت گیاه یعنی فتوسنتز حاصل می شود که تا کنون بدیلی برای این فن آوری توسط انسان و دانش وسیعش در بیولوژی به صورت مصنوعی عرضه نشده است. در خاک است که هر رویشی از گیاه فرصت پیدا می کند تا فرایند رشد خود را از طریق عمل فتوسنتز به انجام برساند و غذا و انرژی نه فقط برای انسان بلکه تمام موجودات زنده ی جانوری تامین کند.
خاک محصول درازمدت فرایندهای بسیار بطئی ست که در علوم زمین به آن « هوازدگی» می گویند و آن عملی است که طی آن فرایندهای فیزیکی(گرم و سرد شدن سنگ مادر در تغییرات دمایی)، شیمایی(تاثیر آب و رطوبت بر انحلال سنگ) و سرانجام فرایند بیولوژیکی یعنی تاثیر موجودات زنده در خرد کردن سنگ، فرایندهایی بسیار پیچیده ی پیدایش خاک هستند که نه فقط به عمر آدمی قد نمی دهد بلکه پیدایش هر چند سانتیمتر ضخامت آن روی زمین به صدها سال وقت نیاز دارد. از این رو پهنه های خاکِ روی زمینِ به اصطلاح کره ی خاکی چندان هم فراوان نیست . به ویژه هنگامی که توجه خود را به خصیصه ی گستردگی و پیوستگی آن در سطح زمین معطوف کنیم، خواهیم دید که پهنه های خاک روی کره ی به اصطلاح خاکی به ویژه در نواحی خشک و نیمه خشکی چون ایران، بسیار گسیخته و کمیاب است.
این کمیایی خاک! در ایران، صرفنظر از دو استان گیلان و مازندران که هر سه فرایند فیزیکی، شیمایی و زیستی در آن به سبب ویژگی های اقلیمی و جغرافیایی به خوبی دست اندر کار بوده و درنتیجه پهنه های خاک پیوسته و بسیار مرغوب در جلگه های کم شیب و حتا در نواحی پرشیب(برای رویش جنگل و مرتع) بوجود آورده، در بقیه ی نواحی فلات ایران، ما با پهنه های خاک بسیار پراکنده و در واقع به صورت لکه های کوچک و دور از هم روبرو هستیم که در پیدایش سکونتگاه های روستایی واحه ای و حتا سکونتگاه های شهری واحه ای جلوه هایی از آن را به آشکار توسط هر بیننده ای که در این محیط ها مسافرت می کند قابل رویت است.
تا کنون در مورد کمبود آب در فلات ایران بسیار سخن گفته شده است لیکن به نظر می رسد اهمیت کمبود پهنه های خاک حاصلخیز در فلات ایران دست کمی از کمبود آب ندارد. پهنه بندی های اقلیمی نشان می دهد که نیمی از مساحت ایران در زیر همبارش 200 میلی متر در سال واقع شده است. در این محدوده ی وسیع، خاک به دلیل فقدان فرایند مناسب هوازدگی شیمایی یعنی اصلی ترین عامل تشکیل خاک مناسب کشت، بسیار محدود و کمیاب است. در نتیجه در بخش بزرگی از کشور ایران(به جز گیلان و مازندران)، خاک تنها در پهنه هایی از سطوح هموار و قابل سکونت بوجود آمده که رودخانه های نادر دائمی و فصلی و جریان های سطحی از نواحی کوهستانی دور یا نزدیک به درون دشت های هموار سرازیر شده و با خود در حاشیه ی این دره ها، رودخانه ها و خشکرودها و دشت های پایکوهی، رسوباتی آبرفتی برای حیات و رویش گیاه و از جمله فعالیت کشاورزی، بسترهای موضعی و واحه ای برای انسان فراهم کرده است. به باور نگارنده همین ارزشمند بودن خاک کشاورزی بوده که انسان ساکن در فلات ایران دست به ابتکار حفر کاریز و قنات زده است. زیرا پهنه های خاک چنان کمیاب و ارزشمند بوده که که انسان ساکن در این پهنه از کیلومترها دورتر برای سکونت در نزدیکی آن، مناسب دیده تا با تقبل چنین هزینه ای گزاف با حفر قنات ، آب را برای سکونت و فعالیت بر روی آن فراهم کند. پیداست اگر خاک مناسب کشاورزی کمیاب نبود، نیازی به چنین زحمت جانفرسا و پر هزینه ای نبود. چنان که مثلا در نواحی جلگه ای گیلان و مازندران چنین ضرورتی پیدا نشد. از این رو ایران با توجه به پهنه های کوچک و پراکنده خاک به ویژه در توزیع آبادی ها با سکونت بسیار پراکنده و با ویژگی غالب سکونتگاه های بسیار کوچک و دور از هم روبرو است. برای مثال سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1390 نشان می دهد که از کل آبادی های دارای سکنه در ایران که در این سال شمار آن ها 61748 آبادی ثبت شده، تعداد 27716 آبادی یعنی 1/45 درصد کل آبادی های ایران، دارای جمعیتی کمتر از100 نفر بوده است.1 بی تردید یکی از مهمترین عامل این ویژگی از جغرافیای سکونت، فقدان پهنه های خاک گسترده و پیوسته و پراکندگی و گسیختگی زیاد و کوچک بودن لکه های خاک مناسب کشت در سطح کشور است که قادر به تامین منابع لازم برای اندازه های بزرگ تری از سکونتگاه نیستند.
چنان که می دانیم بر طبق آخرین سرشماری عمومی کشاورزی که در سال 1382 انجام شده در ایران فقط 17 میلیون هکتار زمین کشاورزی شامل دیم و آبی ( اعم از زیر کشت و آیش)وجود دارد. این میزان از زمین کشاورزی سهمی معادل حدود 10 درصد کل مساحت کشور است در حالیکه همین شاخص برای کشور فرانسه حدود 60 درصد است.2 نتیجه آن که حفاظت از خاک کشاورزی برای به ویژه ایرانی که با چنین کمیابی خاک روبروست، بسیار پر اهمیت است و همه ی تمهیدات لازم قانونی باید انجام شود تا از تبدیل آن به ساخت و سازهایی پراکنده و بی برنامه که خاک را با سنگ و ساروج پوشانده و بازگشت آن را به کاربری اصلی یعنی کشت و کشاورزی و جنگل برای همیشه منتفی می کند، جلوگیری نمود.
قلمروهای مدیریت فضا در ایران برای ساخت و ساز و کاربری زمین
فضای جغرافیایی هر کشور با توجه به ویژگی های تقسیمات کشوری و ساختار حقوقی و حقیقی آن به قلمروهایی برای مدیریت فضا تقسیم می شود. این قلمروها اهمیت مهمی در مدیریتِ خردمندانه ی فضا دارند. برای پی گرفتن هدف اصلی این نوشته لازم است نخست به این پرسش مهم پاسخ داده شود که در ایران این قلمرو ها برای مدیریت فضا و به طور مشخص ساخت و ساز و کاربری زمین کدامند؟ برای ساده کردن فهم مطلب ناگزیریم قلمروهای مدیریت فضا در ایران را به سه قلمرو مدیریتی یعنی همان گونه که در عمل سامان یافته تقسیم کنیم:
1 . قلمرو اول3 ( محدوده ی روستا)؛
قلمرو اولِ مدیریت فضا محدوده ای است که در طرح هادی روستایی « محدوده ی روستا» نامیده می شود و در ماده – 3 « قانون تعریف محدوده و حریم شهر، شهرک، روستا و نحوه تعیین آن» که در سال 1384 به تصویب رسید، چنین تعریف شده است:
« محدودۀ روستا عبارت است از محدوده‌ای شامل بافت موجود روستا و گسترش آتی آن در دوره طرح هادی روستائی كه با رعایت مصوبات طرحهای بالا دست تهیه و به تصویب مرجع قانونی مربوط می‌رسد. دهیاریها كنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساخت و ساز در داخل محدوده را عهده‌دار خواهند بود.
تبصره 1 : روستاهایی كه در حریم شهرها واقع می شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد»(تاکید از ماست).
بنابراین محدوده ی روستا توسط طرح هادی روستایی و زیر نظر بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تعریف و تعیین می شود و دهیاری روستا، مدیریت کنترل و نظارت بر ساخت و ساز و تغییرات کاربری زمین را طبق نقشه های مصوب طرح هادی در آن محدوده به عهده دارد. لازم است به تاکید گفته شود که این محدوده شامل تمام محدوده ی حقوقی و ثبتی پهنه ی روستا که شامل بافت کالبدی و زمین های کشاورزی متعلق به روستا ست نمی شود بلکه تقریباً بخش کالبدی و بافت ساخته شده ی روستا و آن بخشی که در طرح هادی برای توسعه ی آتی روستا در نظر گفته شده را به خود اختصاص می دهد. به عبارت دیگر فرض بر این است که پهنه ای که تا افق طرح می تواند پاسخگوی توسعه ی کالبدی روستا اعم از بخش مسکونی و تجاری، صنعتی و خدماتی باشد به عنوان « محدوده یا بافت روستا »تعیین می شود. در خارج از این محدوده به طور معمول زمین های کشاورزی متعلق به روستا قرار می گیردکه دیگر از نظر قانون ساخت و ساز آن تحت نظارت و کنترل مستقیم دهیار قرار ندارد بلکه در حوزه ی مدیریتی دیگری که ما آن را در این نوشته « قلمرو سوم مدیریتی» نامیده ایم، واقع شده است. هر چند که در آن پهنه نیز دهیار در همکاری با بخشداری و فرمانداری به عنوان ناظر ساخت و ساز، وظیفه ی نظارتی آن منتفی نیست و لی وظیفه ی اجرایی بر ساخت و ساز ندارد.
بنابراین چنان که گفته شد مسئول نظارت و اجرای طرح هادی و ساخت و ساز که در آن نقشه ی کاربری زمین در سطح محدوده ی روستا با ارائه یک نقشه ی کاربری زمین تعیین شده، دهیار روستاست. تمام روستاهای ایران دارای طرح هادی نیستند و تمام روستاهای ایران همچنین شورای اسلامی و دهیار ندارند. به ویژه برای روستاهای دارای 20 خانوار وکمتر اصولاً طرح هادی تهیه نمی شود که طبق آمار سرشماری 1390بیش از 45 درصد از کل روستاهای ایران را به خود اختصاص داده اند.
طبق برآورد نگارنده مساحت بافت کالبدی کل روستاهای ایران محدوده ای حدود 5/0 درصد از کل مساحت کشور را در بر گرفته و طبق آمار سال 1390 شمار جمعیت آن حدود 22 میلیون نفر بوده است که در واقع 29 درصد کل جمعیت کشور را در خود جای داده بود. پیداست با توجه به این که همه ی روستاها دارای طرح هادی نیستند، بنابراین باید گفت که محدوده ی قلمرو مدیریتی اول در ایران شامل تمام روستاهای کشور نیست. طبق برآورد نگارنده در محدوده ی روستاهای طرح هادی حدود 16 درصد کل جمعیت کشور ساکن هستند و مساحت بافت آن نیز حدود 5/. درصد کل مساحت کشور است.
2 . قلمرو دوم( محدوده و حریم شهر)؛
« محدوده و حریم شهر» در « طرح جامع شهر» تهیه و به تصویب شورایعالی شهرسازی و یا شورای برنامه ریزی استان می رسد. در قانونِ تعریفِ محدود و حریم شهر، قلمرو دومِ مدیریتی در ماده – 1 و ماده – 2 این قانون چنین تعریف شده است:
« ماده 1 : محدودۀ شهر عبارت است از حدِ كالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذكور در طرح هادی شهر كه ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجرا می‌باشد .
شهرداریها علاوه بر اجرای طرحهای عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیربنایی در چارچوب وظایف قانونی خود، كنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نیز به عهده دارند .
ماده – 2: حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهركه نظارت و كنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات كشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید. به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی كشاورزی، باغات و جنگلها، هر گونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرحهای جامع و هادی امكان‌پذیر خواهد بود .
نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسیسات كه به موجب طرحها و ضوابط مصوب درداخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرك‌های صنعتی (كه درهر حال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداریها مستثنی می‌باشند ) به عهدة شهرداری مربوط می‌باشد. هر گونه ساخت و ساز غیر مجاز در این حریم تخلف محسوب و با متخلفین طبق مقررات رفتار خواهد شد»(تاکید از ماست) .
در محدوده ی شهرهای ایران مطابق آمار سرشماری سال 1390 تعداد 6/53 میلیون نفر جمعیت ساکن بوده اند که بیش از 71 درصد کل جمعیت کشور در همین سال است. مساحت این محدوده طبق برآورد نگارنده حدود یک درصد کل مساحت کشور است.4 اگر حریم شهرها نیز بدان افزوده شود مجموعاً حدود 3 درصد کل مساحت کشور در محدوده و حریم شهر جای می گیرد. بدین ترتیب قلمرو مدیریتی دوم یعنی محدوده و حریم شهرها در مجموع حدود 3 درصد مساحت کشور و بنا به برآورد نگارنده با توجه به 10 درصد جمعیت روستایی ساکن در حریم شهرها در مجموع در محدوده و حریم شهرها حدود 81 درصد کل جمعیت کشور ساکن هستند( به این نکته باز خواهیم گشت).
3 . قلمرو سوم( پهنه ی بین حریم شهر و محدوده ی روستا)،
تعیین این محدوده از قلمرو فضایی را بر خلاف دو قلمرو دیگر هیچ قانونی به طور مشخص تحدید و یا تعیین نکرده است. اما با تدوین آیین نامه اجرایی ماده – 8 قانون تغییر وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهر سازی در سال 1355 تحت عنوان« آئین نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدودۀ قانونی و حریم شهرها»، این قلمرو مدیریتی به طور ضمنی و غیر مستقیم تعیین شد. در آیین نامه ی فوق به طور ضمنی فرض بر این بود که یک قلمرو فضایی به نام محدودۀ قانونی وحریم شهر موجود است و بقیه ی کشور نیز خارج از آن به قلمرو مدیریتی دیگری از نظر ساخت و ساز و تغییر کاربری تعلق دارد. از این رو این قلمرو، محدوده ی بزرگ تری از قلمرو امروزی آن محسوب می شد . چرا که شامل تمام پهنه ی کشور به جز محدوده ی شهر و حریم آن می شد. در واقع بر اساس این آیین نامه در ایران دو قلمرو مدیریت فضا وجود داشت. اما تهیه طرح هادی روستایی و به ویژه با تصویب قانون محدوده و حریم شهر و روستا در سال 1384، محدوده ی روستا در طرح هادی به صورت یک قلمرو مدیریتی مستقل درآمد. برای همین بود که در تدوین مجدد آیین نامه ی فوق در سال 1391 این آیین نامه با نام جدید« آیین نامۀ استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدودۀ روستا» نامیده شد. چرا که یک قلمرو مدیریتی مستقل دیگر که ما آن را قلمرو اول مدیریتی نامیده ایم در این زمان وجود داشت.
در هر حال این قلمرو مدیریتی بین حریم شهر و محدوده ی روستا در طرح هادی واقع شده و قلمرویی است که بیشترین وسعت کشور را به خود اختصاص داده و تقریباً حدود 5/96 درصد مساحت کشور را در بر می گیرد و در آن مدیریت فضا به دستگاه های اجرایی و مدیریتی متعددی واگذار شده است. با وجود وسعت زیاد این محدود، تراکم جمعیت در آن بسیار اندک و کل جمعیت آن به تقریب کمتر از 3 درصد است. به عبارت دیگر محدوده ی روستاهای دارای طرح هادی روستایی که تقریباً اکنون اکثر جمعیت روستاهای بزرگتر از 100 نفر جمعیت را در بر می گیرد، حدود 16 درصد و در محدوده و حریم شهرها حدود 81 درصد و در قلمرو بین محدوده و حریم شهر و محدوده ی روستا، حدود 3 درصد جمعیت کشور ساکن هستند. شکل 1 به طور شماتیک این محدوده های سه گانه ی مدیریت فضا در ایران را نمایانده است.
شکل 1: نمایش شماتیک قلمروهای سه‌گانه مدیریت فضا در ایران
ساخت و ساز و تغییرات کاربری زمین در قلمروهای مدیریتی سه‌گانه
اکنون با معرفی قلمروهای سه گانه ی مدیریت فضا در ایران ، وقت آن رسیده که به هدف اصلی این نوشته یعنی قوانین ناظر بر ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین در این سه قلمرو فضا پرداخته و ببینیم که چه اتفاقی می افتد تا ساخت و سازهای غیر مجاز و تغییر کاربری با وجود قوانین نسبتاً مناسب در این زمینه اتفاق می افتد. اما پیش از هر چیز باید تاکید شود که طبق بررسی های میدانی و تجربی، عامل اصلی ساخت و سازها و تغییر کاربری های غیر مجاز «نقض» قانون است. به عبارت دیگر قوانین در خصوص ساخت و ساز و کاربری زمین در ایران بی نقص نیستند اما این قوانین با وجود نواقصی که در آن ها دیده می شود و ما آن را در این بررسی در کانون توجه قرار داده و مسیرهای سوء استفاده از آن را مورد بررسی قرار داده ایم لیکن قوانین متعدد و آیین نامه های اجرایی مرتبط با آن ها در مجموع چنان از احکام چند لایه برای جلوگیری از ساخت و سازها و تغییرات کاربری برخوردارند که اگر اراده ای در اجرا وجود داشته باشد، فرایند ناهنجاری که تغییر کاربری و ساخت و ساز غیرمجاز در ابعاد گسترده بوجود آورده را می تواند با استفاده از مفاد و تبصره های قوانین موجود نیز به آسانی سد نماید. دادستان کل کشور یعنی عالی ترین مرجع ناظر قانون نیز همین نکته را تایید می کند و در مصاحبه ای که در ارتباط با ساخت و سازهای غیر مجاز و تغییر کاربری های گسترده در گردنه ی حیران(در جاده ی بین آستارا – اردبیل) روی داده، گفته است که :« ... در بارۀ مبارزه با زمین خواری، چه در رابطه با حفظ اراضی، منابع طبیعی و جنگلها، تغییر کاربری غیرقانونی و ... ، قانون داریم . گیر ما، گیر کمبود قانون نیست» (http://www.khabaronline.ir 23/5/94). اگر گیر ما کمبود قانون نیست، پس چیست؟ پیداست که پاسخ آن به طور عمده همان طور که گفته شد، « نقض» قانون توسط مجریان آن است که به ویژه در دهه ی اخیر با مسامحه و خلاف هایی گسترده روبرو بوده است.
با این حال بی تردید این تخلفات در پوشش قوانین موجود و در شکاف های بین آن هاست که انجام گرفته و می گیرد. بنابراین در این بررسی ما بیشتر به ضوابط و مقررات و قوانینی می پردازیم که منشاء تخلفات را معرفی می کند. برای این که این بررسی از تقسیم بندی مناسبی برخوردار شود، بحث در همان قلمروهای سه گانه ی مدیریت فضا مورد بررسی قرار گرفته است تا نشان دهد که در هر قلمرو مدیریتی چگونه متخلفین با استفاده از اقدامات شبه قانونی و برخی از معدود ضوابط و مقررات موجود می توانند تخلف خود را انجام دهند. اگر این مسیرها و درزها و شکاف های معدود قانونی و شبه قانونی شناخته شوند، امکان جلوگیری از این فرایندهای مخرب در اجرا(اگر اراده ای وجود داشته باشد) و به ویژه با نظارت نهادهای ناظر غیر دولتی( سمن ها و سازمان نظام مهندسی) می تواند به نحو مناسب تری فراهم شود.
1: ساخت و ساز وتغییرکاربری غیر مجازدر قلمرو مدیریتی اول( محدوده ی روستا)
چنان که گفته شد یکی از قلمروهای مدیریت فضا در ایران، محدوده ای است که طبق تعریف طرح هادی روستایی، «محدوده روستا» نامیده می شود. در این محدوده که توسط طرح هادی5 تعیین می شود، دهیار همانند شهردار ناظر و کنترل ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین را به عهده دارد. نهاد دهیاری طبق ماده – 194 قانون برنامه پنجم ، «مدیر ارشد روستا» لقب گرفته و در همین قانون و آیین نامه ی مربوط ، دهیار علاوه بر اختیارات مندرج در قوانین موجود، از اختیارات جدیدی نیز بهره مند شده است که این اختیارات به هیچ وجه به نفع حفظ منابع طبیعی ارزشمند کشور ارزیابی نمی شود. از جمله در ماده – 2 آیین نامه اجرایی ماده 194 قانون برنامه برای دهیار روستا علاوه بر اختیارات در قوانین موجود، اختیارات فوق العاده ای نیز افزوده شده است:6 « ماده2- به منظور پیگیری و نظارت بر انجام فعالیت های توسعه و عمران در محدوده روستا، دهیار به عنوان مدیر ارشد روستا تعیین و علاوه بر وظایف مقرر در مقررات مربوط از قبیل ماده واحده قانون تأسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور- مصوب 1377- و ماده (69) قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375- و اصلاحات بعدی آن و ماده (10) اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاریها موضوع تصویب نامه شماره 56020/ت23674هـ مورخ 8/12/1380، وظایف زیر را [نیز] بر عهده دارد:
الف- تسهیل اجرای سیاستها و برنامه های دولت در روستا.
ب- پیگیری و هماهنگی فعالیت های خدمات رسانی دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در سطح روستا و در صورت ضرورت ارایه گزارش به مراجع ذیربط.
ج-گزارش وضعیت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی روستا در چارچوب دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور.
د- جلب مشارکت مردم در پیشبرد امور، رفع مشکلات و تحقق برنامه های توسعه روستا.
هـ- شناسایی ظرفیتها و قابلیت های سرمایه گذاری و توسعه اقتصاد محلی روستا جهت انعکاس به دستگاه های اجرایی ذیربط.
و- بهره برداری و نگهداری از اماکن عمومی، در صورت موافقت دستگاه های اجرایی ذیربط.
ز- ترویج الگوی معماری اسلامی- ایرانی در روستاها در چارچوب ماده(169) قانون.
ح- مدیریت بحران در حوادث غیرمترقبه در محدوده روستا با رعایت قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و آیین نامه های مربوط.
ط- تهیه گزارش سالانه عملکرد ماده(194) قانون برای ارایه به بخشدار.
ی- تسهیل دریافت و باز پرداخت تسهیلات مالی- اعتباری توسط روستاییان»(تاکید از ماست)».
چنان که پیداست ، دهیار هر روستا علاوه بر داشتن اختیارات برشمرده درقوانین موجود که پیشتر تصویب شده است، در آیین نامه این قانون نیز اختیارات وسیعی برای آن به عنوان مدیر ارشد روستا تعیین شده است. با توجه به این که طبق قانون تعریف محدوده و حریم شهر و روستا، دهیار متصدی نظارت بر ساخت و ساز در درون محدوده ی روستاست، همین اختیارات در بسیاری موارد ضمن تداخل وظایف با دیگر قوانین و اختیارات دستگاه های اجرایی دیگر، سبب ساز اقدامات غیر موجهی در خصوص ساخت و ساز و تغییرکاربری ها در درون محدوده ی بافت روستاها شده است که با هدف روح قانون همسو نیست. به عنوان مثال دخالت وسیع آن در ماده – 12 آیین نامه ی ماده – 194 قانون برنامه پنجم در موضوعی که مهاجرت معکوس از شهر به روستا نامیده شده است یکی از همین عوامل سبب ساز است( به این نکته باز خواهیم گشت).
در بسیاری موارد اختیارات ویژه دهیار با توجه به سطح توانایی تخصصی نهاد مذکور می تواند حامل اشتباهات جبران ناپذیری دست کم در مقیاس محلی باشد و این اشتباهات چنان چه همه گیر وگسترده در دهیاری ها صورت گیرد، می تواند عوارض عمومی و بی شماری به دنبال داشته باشد.
در هر حال دهیار موظف است طبق مصوبه ی طرح هادی و به ویژه نقشه ی کاربری زمینِ این طرح در محدوده ی روستا، مدیر و ناظر اجرای آن باشد. اما ببینیم چه اتفاقی می افتد که در درون این محدوده هم ساخت و ساز و هم تغییرات کاربری غیر مجاز روی می دهد.
1 . 1 .تبصره ی- 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، یک عامل مهم تغییرکاربری
چنان که می دانیم مهمترین قانونی که در ایران تدوین شده تا جلوی تغییرات کاربری زمین های کشاورزی را بگیرد، قانونی است تحت عنوان «قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها» که در سال 1374 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است. این قانون در دولت نهم( سال1385) هم اصلاح و هم مفادی به آن الحاق شد. یکی از مفاد الحاقی که بدان افزوده شد و در قانون سال 1374 وجود نداشت، تبصره - 5 ماده - 1 این قانون است . در این تبصره آمده است:« اراضی داخل محدودۀ قانونی روستاهای دارای طرح هادی مصوب، مشمولِ ضوابط ِطرح هادی بوده و از كلیۀ ضوابطِ مقرر در این قانون[قانون حفظ کاربری اراضی] مستثنی می‌باشد» (تاکید از ماست).
پیداست که این تبصره ، هر گونه دخالت جهاد کشاورزی یعنی متولی اصلی کشاورزی در کشور را به طور قاطع و صریح از نظارت بر زمین های کشاورزی در داخل محدوده ی طرح هادی در روستا منع می کند. طنز قضیه در این است که جهاد کشاورزی طبق قانون بر زمین های کشاورزی داخل محدوده ی شهرها که در نقشه های کاربری طرح جامع شهر، تصویب می شود، نظارت دارد و اعمال نظر می کند لیکن بر زمین های کشاورزی در محدوده های روستایی طرح هادی که اهمیت مهمتری برای کشت و کشاورزی دارد بر طبق این تبصره ی قانونی از خود سلب اختیار کرده و آن را به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و دهیار سپرده است. این تبصره ی قانونی به ویژه در اراضی شمال کشور یعنی در استان های گیلان و مازندران (که سکونت به صورت نقطه ای و خانه باغ در سطح تمام پهنه ی روستا پراکنده شده و سطح محدوده های روستا در طرح هادی برای یک روستا گاه به اندازه ی وسعت یک شهر 50 هزار نفری تعیین می شود)، سبب شده تا سطح وسیعی از زمین های کشاورزی علاوه بر بافت کالبدی روستا در درون محدوده ی طرح هادی قرار گیرد و در نتیجه امکان تخلفات وسیع تغییر کاربری و ساخت و ساز غیر مجاز را در این منطقه ی پر ارزش از نظر کشاورزی و جنگل به آسانی میسر نماید. لازم است یادآوری شود که در نقشه ی کاربری زمین در درون محدوده های طرح هادی در این منطقه از کشور که بهترین زمین های کشاورزی همراه با منابع آب مکفی وجود دارد، ظاهراً برای پوشش دادن مراکز محلاتِ پراکنده ی بافت کالبدی در سطح روستا، بخش بزرگی از زمین های کشاورزی نیز در درون بافتِ روستا(محدوده ی روستا) قرار داده می شود. در واقع با این عمل، بخشی از زمین های کشاورزی روستا از نظارت قانون حفظ کاربری اراضی خارج شده و در اختیار به اصطلاح مدیر ارشد روستا و بنیاد مسکن قرار گرفته و از نظارت جهاد کشاورزی و قانون حفظ کاربری اراضی خارج می شود.
این نکته نیز قابل یادآوری است که اگر در درون بافت کالبدی روستا که در طرح هادی محدوده ی روستا نامیده می شود، زمین کشاورزی و باغ وجود داشته باشدو در نقشه ی کاربری طرح هادی نیز به صورت کاربری کشاورزی تعیین و ثبت شده باشد، این کاربری به لحاظ عرف قانون نمی تواند به کاربری دیگر اختصاص یابد مگر آن که ضرورتی برای تغییر کاربری و ساخت و ساز روی آن وجود داشته باشد. همین زمین ها هستند که خارج از نظارت قانون حفظ کاربری یکی از مفرهای ساخت و سازهای غیرمجاز و تغییر کاربری زمین را در سال های اخیر به خود اختصاص داده است. بنابراین تاکید بر این نکته ضرورت دارد که واقع شدن زمین کشاورزی و یا باغ در درون محدوده ی طرح هادی به معنی این نیست که دهیار و بنیاد مسکن هر گاه که بخواهند می توانند به تغییر کاربری اراضی کشاورزی حتا اگر قانون آن را خارج از نظارت جهاد کشاورزی قرار داده باشد، بپردازند. با توجه به تثبیت این کاربری ها در نقشه ی کاربریِ مصوب طرح هادی، دهیار و بنیاد مسکن علی الاصول باید حافظ کاربری تثبیت شده در نقشه ی کاربری طرح هادی باشند لیکن با توجه به این که در تبصره ی 5 – ماده- 1 قانون حفظ کاربری، جهاد کشاورزی از نظارت بر زمین های کشاورزی این محدوده عملاً سلب اختیار شده( مشخص نیست که جهاد کشاورزی در زمان تصویب این قانون در مجلس چگونه به این تبصره ی قانونی تن داده است)، دهیار و بنیاد در تحلیل نهایی ( و احتمالاً در بسیاری موارد با ارجح شمردن منافع محلی بر منافع ملی و منطقه ای )، تصمیم خود را بدون نظارت جهاد کشاورزی هر طور بخواهند می توانند عملی کنند و کرده اند. به عنوان مثال در خبرهای مربوط به تغییرات وسیع کاربری در گردنه ی حیران(در جاده ی بین آستارا – اردبیل) آشکار شد که ساخت و سازهای غیر مجاز و تغییر کاربری با استفاده از همین تبصره و با آوردن زمین های بیشتری از زمین کشاورزی و منابع طبیعی به درون محدوده ی طرح هادی، بعد از خارج کردن آن از نظارت جهاد کشاورزی ، راه این تخلفات را گشوده شده اند. در مباحث پیرامون همین تخلفات، این نکته نیز به خوبی آشکار شده است:« نعیمی(نماینده آستارا): [ابتدا] برای ۱۶۰ هکتار طرح هادی[ روستا] تهیه شد و با اجرای آن، معابر ایجاد شد و قیمت زمین بالا رفت... [بعداً] به بهانه بازنگری طرح[هادی]، ۱۰۰ هکتار دیگر اضافه کردند و شد ۲۶۰ هکتار»( http://www.khabaronline.ir23/5/94). همچنین آقای قباد افشار رئیس سازمان امور اراضی کشور در گفت‌وگو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم در همین زمینه گفته است:« نیاز این روستا برای اجرای طرح هادی و ساخت مسکن و خدمات عمومی 30 هکتار اعلام شده اما 130 هکتار نیز بیشتر از این میزان، ساخت و ساز انجام شده و در مجموع 160 هکتار از اراضی کشاورزی را[ به داخل محدوده ی روستا وارد کرده]، تغییر کاربری داده‌اند( www.tasnimnews.com7/6/94).7 یعنی برای توسعه ی آینده ی روستا تنها 30 هکتار زمین لازم بوده لیکن 160 هکتار زمین کشاورزی را به درون محدوده ی طرح هادی آورده اند. همین مسئول در مصاحبه ای دیگر به طور آشکاری گفته است که تبصره – 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری یک ترفند برای تخلفات تغییر کاربری در طرح هادی بوده است:« افشار با اشاره به طرحهای هادی روستایی اظهار داشت: در این بحث، زمین کشاورزی را داخل طرح قرار می‌دادند و آن را از شمول قوانین ما خارج می‌ساختند که براساس تفاهمنامه، ما و بنیاد مسکن طی سال گذشته، الحاق جدید به روستاها صفر شده و ما در حال بازنگری هستیم تا زمین‌هایی را که به شکل نادرست الحاق شده‌اند، پس بگیریم »(www. tofannews.ir). در مورد تفاهم نامه ی مورد بحث بعداً بحث خواهیم دید که این تفاهم نامه نیز هنوز حل کننده ی مشکل نیست و اشکالات اساسی دارد.
توالی فاسد همین تبصره و تخلفاتی که در پوشش آن انجام می شد پس از حدود یک دهه (از سال 1385 تاریخ تصویب این قانون) به ویژه در استان های شمالی کشور چنان بحران آفرین شده است که سرانجام تفاهم نامه ای بین بنیاد مسکن و جهاد کشاورزی در اواخر سال 1393 بسته شد که بر اساس آن سرانجام تبصره ی 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی در عمل( و نه در اصل قانونی آن) منتفی شده است. در این تفاهم نامه آمده است که :« هر گونه الحاق اراضی به محدوده قانونی مصوب روستاها باید به تصویب مرجع ذیربط طرحهای هادی روستایی برسد. ضمنا مطابق قوانین موجود در صورتیکه اراضی مورد نظر دارای کاربری کشاورزی باشند ،اخذ مجوز از کمیسیون تبصره ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها الزامی است». در واقع پیش از این بر اساس تبصره -5 ماده- 1 قانون حفظ کاربری اراضی، مجوز گرفتن از کمیسیون تبصره - 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی که جهاد کشاورزی هم در آن عضویت دارد منتفی شده بود.8 رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز در رابطه با همین تفاهم نامه گفته است که :« این تفاهمنامه همکاری مشترک میان ما و سازمان امور اراضی کشور یک سرآغاز و همکاری گسترده در سطح استانها از امروز است... عمده این همکاری بر این پایه است که ما از این به بعد تغییر کاربری‌های اراضی داخل طرحهای هادی روستایی را با موافقت سازمان امور اراضی انجام خواهیم داد[یعنی قبلاً با موافقت امور اراضی انجام نمی دادیم] و با آنها هماهنگ خواهیم شد.رئیس بنیاد مسکن تأکید کرد: تلاش خواهیم کرد از این پس برای حفظ اراضی کشاورزی و باغات همکاری بیشتری با سازمان امور اراضی کشور داشته باشیم، پس تفاهمنامه امروز می‌تواند در انجام این مهم ما را بسیار کمک کند»( www.irna.ir 28/11/1393) .
مشکلات تفاهمنامه
تفاهم نامه بین بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و سازمان امور اراضی که تاریخ 28 /11/ 1393 را پای خود دارد با وجود گامی مفید و موثر که البته دیر هنگام صورت گرفته و به نظر می رسد در دوسال اخیر با فعال شدن نهادهای غیر دولتی در فضای عمومی و کشاندن این فاجعه به سطح عمومی و فشار بر این نهاد ها انعقاد یافته، واجد اشکالاتی است که به احتمال زیاد برطرف کننده ی مشکلات کنونی در ساخت و ساز و تغییر کاربری و همچنین توسعه ی روستایی نخواهد بود.9 برای آن که اشکالات را به صورت کلی بیان نکرده و به طور دقیق آن را نشان داده باشیم ، به چند نکته از متن این تفاهم نامه اشاره می شود.
نخست، این که در بند «ج» این تفاهم نامه، ذکر شده است که « بر اساس شیوه نامۀ نحوۀ بررسی و تصویب طرح های هادی روستایی، هرگونه الحاق اراضی به محدودۀ قانونی مصوب روستاها باید به تصویب مرجع رسیدگی ذیربط طرحهای هادی روستایی برسد».10 چنان که پیداست سازمان امور اراضی در این تفاهم نامه به جهاد کشاورزی قبولانده است که همچنان طرح های هادی روستایی نه زیر نظر شورای برنامه ریزی و توسعه استان و کارگروه های تخصصی آن بلکه در مرجع رسیدگی کننده ی کنونی آن یعنی کمیسیونی که در ماده ی 194 قانون برنامه پنجم تعبیه شده و در آن اعضای غیر متخصص در امورمنابع طبیعی حضور دارند، تایید و تصویب شود. به عبارت دیگر جهاد کشاورزی در الحاق اراضی کشاورزی به درون محدوده ی طرح های هادی روستایی به نوعی دخالت چندانی نخواهد داشت.11
دوم، این که در بند «ل» این تفاهم نامه آمده است که « مقرر شد کاربری باغهای دایر در محدودۀ مصوب طرحهای هادی روستایی در وضعیت موجود حفظ و تثبت گردیده و در صورت دریافت تقاضای تغییر کاربری آنها، بنیاد اینگونه موارد را از واحدهای ذیربط سازمان استعلام نماید. سازمان[امور اراضی] موظف است ظرف مدت یک ماه از تاریخ وصول استعلام، پاسخ خود را اعلام و ارسال نماید. عدم ارسال، ظرف مدت مذکور به منزله تایید استعلام تغییر کاربری است»( تاکید از ماست). پیداست که روح حاکم بر این بند به گونه ای تدوین شده است که گویی بنیاد در حالیکه خود را در همین تفاهم نامه « متولی توسعه و عمران روستایی» می داند، در خصوص تغییر کاربری باغ هایِ دایر در محدوده ی طرح هادی، نه فقط وظیفه ای تقبل نمی کند بلکه تا حدودی وظیفه ی تسهیل کننده و فشار بر امور اراضی را نیز به عهده دارد. در این رابطه تاکید شده است که این سازمان امور اراضی است که باید ظرف مدتی معین نظر خود را اعلام نماید و چنان چه در مدت تعیین شده اعلام نکند، این به منزله ی تایید تغییر کاربری زمین کشاورزی تلقی خواهد شد. با وجود تبصره – 5 ماده- 1 قانون حفظ کاربری اراضی این البته یک گام بزرگ به جلو است که تغییر کاربری زمین های کشاورزی و باغ در درون محدوده ی روستا در تفاهم نامه منوط به نظر سازمان امور اراضی شده است. اما ابهام بزرگ در این بند از تفاهم نامه این است که مشخص نیست« واحدهای ذیربط سازمان» که بنیاد از آن استعلام کرده و باید ظرف یک ماه پاسخ بنیاد را در خصوص تغییر کاربری بدهد کدام واحد سازمان امور اراضی است. بررسی های میدانی نشان می دهد که این واحد همان واحد شهرستانی امور اراضی جهاد کشاورزی است. همین بررسی ها بازهم نشان می دهد که اگر چه وضعیت تغییر کاربری با انعقاد این تفاهم نامه بسیار کاهش یافته و تا حدودی نظارت و کنترل سازمان جهاد کشاورزی و امور اراضی بر این زمین ها افزایش یافته است لیکن استعلام از واحدهای ذیربط شهرستانی به دلیل آن چه ما آن را ارجح شمردن منافع محلی بر منافع منطقه ای و به ویژه منافع ملی می نامیم، بازهم تغییر کاربری های این زمین ها را دستخوش عدم نظارت مسئولانه و مطابق منافع ملی و منطقه ای کرده است.
سوم، این که این تفاهم نامه اگر چه گامی است به جلو و می تواند در کاهش تغییر کاربری های زمین کشاورزی و ساخت و سازهای غیر مجاز موثر و مفید باشد( چنان که در همین مدت بر اساس بررسی های میدانی چنین بوده است) لیکن ضروری است اولاً شیوه نامه ی بررسی و تصویب طرح های هادی در نهاد مهم شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان و با بررسی فنی دو کارگروه های تخصصی آن یعنی امور زیربنایی – شهر سازی و کارگروه آمایش،و محیط زیست و توسعه ی پایدار آن انجام گیرد. ثانیاً، به جای این تفاهم نامه ، تبصره – 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی که جهاد کشاورزی را از نظارت بر زمین های کشاورزی داخل محدوده ی طرح هادی مصلوب الاختیار کرده، طی ماده واحده ای لغو شود . و سرانجام این که متولی توسعه ی روستایی باید نهادهای مسئول دولتی بوده که در قبال اشتباهات خود در مجلس شورای اسلامی و نزد افکار عمومی و نهادهای مدنی پاسخگو باشند.
1 . 2 . ماده 194 قانون برنامه پنجم
در فصل« توسعه روستایی» قانون برنامه پنجم و از جمله در ماده 194 آن و به ویژه در آیین نامه ی اجرایی این ماده، نکاتی تعبیه شده که تاثیر فراوانی بر ساخت و ساز و تغییرات کاربری زمین در محدوده ی روستا داشته است. مفادی از مهمترین بندهای این ماده از قانون برنامه ی پنجم که سبب مشکلاتی در ساخت و ساز و تغییر کاربری شده به شرح زیر است:
1 . 2 . 1 . تعیین محدوده ی روستا بدون دخالت شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان
مطابق بند «ف» ماده – 194 قانون برنامه پنجم، تهیه طرح هادی روستایی و تعیین محدوده های روستا بدون دخالت « شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان» به یک گروه از نهادهای محلی واگذار شده که بیشتر در ساخت و سازها و تغییرات کاربری محل، ذینفع هستند:
« بندف ـ تهیه طرحهای هادی روستایی و تعیین محدودۀ روستاها در سراسر کشور با پیشنهاد کارشناسان فنی، زیر نظر بنیاد مسکن و تأیید بخشداری هر بخش و با اطلاع دهیاران و رؤسای شورای اسلامی روستاها و تصویب آن در کمیته‌‌ای متشکل از رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان به‌عنوان رئیس، فرماندار شهرستان، بخشدار بخش، نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان، رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان، نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان، نماینده معاون امور عمرانی استانداری و رئیس شورای اسلامی روستا به عنوان ناظر.
تبصره ـ نماینده شهرداری شهری که روستا در حریم آن واقع است می‌تواند به‌عنوان کارشناس و ناظر در جلسه کمیته مذکور شرکت نماید».
چنان که پیداست اگر چه نماینده ی سازمان جهاد کشاورزی نیز در جمع تصویب کننده ی طرح هادی حضور دارد اما در عمل به دلیل تک و تنها بودن در جمعی متفاوت، نظرش تاثیری در تصویب طرح نخواهد داشت. بعلاوه این بند از قانون در واقع نظارت نهادهای مهم منطقه ای را بر یکی از مهمترین محدوده های مدیریت فضا نادیده می گیرد. این در حالی است که در هر استان یک نهاد مهم برنامه ریزی به نام « شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان» وجود دارد که تقریباً تمام طرح های مهم استان بدون تایید آن تصویب نمی شود. مشخص نیست چرا طرح هادی روستایی از این قاعده استثناء شده است. شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان متشکل از کارگروه های تخصصی هفتگانه از جمله دو کارگروه « امور زیربنایی و شهرسازی» و « آمایش سرزمین، محیط زیست و توسعه پایدار» است که بیش از هر نهادی در استان در خصوص مداخلات کالبدی و زیست محیطی و به ویژه مدیریت فضا و منابع طبیعی صاحبِ نظر و تجربه است و بدون نظارت و نظرات این دو کارگروه نمی توان طرح هایی که هدف اصلی شان مداخلات کالبدی و فضایی است، تهیه، تصویب و هدایت کرد. این عدم نظارت سبب شده تا محدوده های روستاییِ تعریف و تحدید شده در طرح های هادی به ویژه در استان های شمال کشور بدون توجه به میزان جمعیت و افزایش آن در افق طرح، گستره های وسیعی را در بر بگیرد که در دورن آن ها زمین های کشاورزی خارج از نظارت قانون قرار بگیرند. در بدبینانه ترین نگاه، گویی دست های پنهانی وجود داشته است تا همه چیز برای بورس بازی زمین های کشاورزی به مسیری سهل وآسان سوق داده شود.
1 . 2 . 2 . مهاجرت معکوس از شهر به روستا
یکی دیگر از مسایل پیش آمده در ساخت و سازها و تغییر کاربری های غیر مجاز در سال های اخیر، بند «د» ماده – 194 قانون برنامه پنجم است. در بند «د» ماده - 194 این قانون از واژه ی پر ابهامی به نام « مهاجرت معکوس از شهر به روستا» صحبت شده که خود منشاء گرفتاری های جدید در زمینه ی ساخت و سازهای بی رویه، غیر مجاز و تغییرات کاربری فراوان به ویژه در استان های منطقه ی ساحلی شمال شده است. در این بند از قانون آمده است:« بند «د» : تدوین سیاستهای تشویقی در جهت مهاجرت معكوس «از شهر به روستا» و تثبیت نسبی جمعیت روستایی تا آخر سال اول برنامه[ ی پنجم]». در همین حال دولت دهم در آیین نامه اجرایی این ماده از قانون پا را فراتر گذاشته و به تدوین و تصویب مفادی دست زده که همه گونه راه تخلف را در روستاهای کشور به ویژه در استان های شمالی کشور که با انبوه تقاضاهای «گردشگر- مالک» روبرو بوده، فراهم کرده است. برای این بند از قانون در ماده – 12آیین نامه اجرایی ماده 194بر اقداماتی تاکید شده است که در عمل برای بسیاری از ساخت و سازها ی غیر قانونی و تغییر کاربری زمین، مجوزهای قانونی ویرانگری صادر شده است:« ماده – 12 آیین نامه اجرایی ماده – 194:
« افراد ساکن در شهرها که متقاضی بازگشت و سکونت دایم در روستاهای خارج از حریم شهرها (مهاجرت معکوس)باشند با تشخیص و تأیید مدیر ارشد روستا [دهیار] و با رعایت ضوابط و مقررات مربوط می‌توانند از حمایتهای موضوع این آیین نامه و تسهیلات احداث و یا مقاوم سازی مسکن و زمین روستایی برخوردار شوند»(تاکید از ماست).
چنان که پیداست بر اساس ماده – 12 این آیین نامه، اولاً هر فرد ساکن در شهرهای کشور می تواند متقاضی سکونت و خرید زمین در روستا باشد. البته مشروط بر این که در روستا قصد «سکونت دایم» داشته باشد!. در واقع اگر خیلی خوش بین باشیم باید بگوییم که قانون گذار هیچ تامل نکرده که مقصد فرد ساکن در شهر برای سکونت دائمی در روستا را چگونه می‌توان اِحراز کرد. آیا نیت خوانی از طرف مدیر ارشد روستا که به تشخیص خود عمل می کند می تواند کافی باشد. بررسی های میدانی در منطقه ی ساحلی شمال نشان می دهدکه نه فقط افراد ساکن در شهرها که در روستا فاقد زمین و بنا هستند بلکه هر فرد غیر بومی نیز توانسته با استفاده از محمل « مهاجرت معکوس» به روستا و ادعای سکونت دائم در آن، تحت حمایت به اصطلاح مدیر ارشد روستا( که در همین قانون برنامه ی پنجم دیدیم که اختیارات فراقانونی نیز پیداکرده)، به ساخت و ساز روی زمین های کشاورزی مبادرت ورزد. این شیوه ی عمل به ویژه در استان های شمالی کشور در تخریب زمین کشاورزی بسیار مخرب بوده است.
ثانیاً ، بر اساس این آیین نامه، دهیار روستا که «مدیر ارشد روستا» نامیده شده، می تواند « به تشخیص» خود عمل کند. از این رو دهیار نیز دست کم در مواردی از اختیارات خود به خوبی ! استفاده کرده است. به عنوان یک نمونه در روستای حیران در شهرستان آستارا به گفته ی آقای افشار رئیس امور اراضی وزرات جهاد کشاورزی:« دهیار موظف بوده که در زمان صدور پروانه نظر بنیاد مسکن را می‌گرفت و بعد اقدام به صدور پروانه می‌کرد اما توجه نکرده و متخلف است. وی تأکید کرد: این دهیار همچنین با کسانی که در داخل زمینهای کشاورزی[خارج از محدوده ی طرح هادی] اقدام به ساخت و ساز کرده‌اند برخورد نکرده و به‌جای اینکه پرونده آنها را به کمیسیون ماده 99 ارسال کند، برای آنها پروانه صادر کرده است» ( www.tasnimnews.com7/6/94). به نظر می رسد که آقای افشار از متن کامل آیین نامه ی ماده – 194 قانون برنامه ی پنجم اطلاع دقیقی نداشته است. در این آیین نامه به دهیار اختیار داده شده است که می تواند به تشخیص خود عمل کند. عین عبارت در ماده – 12 این آیین نامه نیز چنین است:« با تشخیص و تأیید مدیر ارشد روستا».
ثالثاً، مطابق ماده – 12 همین آیین نامه ، دهیار یعنی مدیر ارشد روستا که زیر نظر بخشدار عمل می کرده نه فقط پروانه ساخت و ساز صادر می کرده بلکه طبق همین بند از آیین نامه به تشخیص خود می توانست برای فرد ساکن در شهرها که به روستا آمده، زمین فراهم کند یعنی مجوز خرید زمین نیز بدهد و همچنین برای ساخت مسکن تسهیلات احداث مسکن یعنی وام های کم بهره تدارک ببیند و آن را تایید و به بانک اعلام کند.
لازم است یادآوری شود که بررسی اقدامات این مقامات محلی در منطقه ی ساحلی شمال به خوبی نشان داده است که منافع محلی تقریباً در همه جا بر منافع منطقه ای و ملی ارجحیت داشته است. به عبارت دیگر صرفنظر از منافع شخصی، مقامات محلی آن چه را منافع محلی(روستایی) ارزیابی کرده اند، آن را بر منافع منطقه ای و ملی ترجیح داده اند. این تجربه ای است که می تواند در واگذاری اختیاراتی که در چارچوب منافع منطقه ای و ملی قرار دارد به مقامات محلی تامل بیشتری به عمل آورد.
بدین ترتیب ماده – 194 قانون برنامه پنجم و به ویژه ماده – 12 آیین نامه ای که دولت تدوین و تصویب کرده، زمینه های ساخت و سازها و تغییرات کاربری را در روستاهای کشور به ویژه روستاهای شمال کشور که تقاضا برای « گردشگر- مالک» بالاست به آسانی فراهم کرده است.12
2 . ساخت و ساز و تغییرکاربری غیر مجاز در قلمرو مدیریتی دوم(محدوده و حریم شهر)
چنان که گفته شد قلمرو مدیریتی دوم، قلمرو «محدوده و حریم شهر» هاست. برای تاکید بیشتر لازم است تعریف این محدوده را بر اساس ماده – 1 و ماده - 2 از « قانون تعریف محدوده و حریم شهر و روستا »که در سال 1384 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده، به لحاظ اهمیت موضوع مجدداً تکرار کنیم:
«ماده – 1 : محدودۀ شهر عبارت است از حد كالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذكور در طرح هادی شهر كه ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجرا می‌باشد. شهرداریها علاوه بر اجرای طرحهای عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیربنایی در چارچوب وظایف قانونی خود، كنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نیز به عهده دارند» .
در ماده - 2 این قانون، حریم شهر نیز تعریف شده است:
« حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدودۀ شهركه نظارت و كنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات كشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید. به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی كشاورزی، باغات و جنگلها ، هر گونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرحهای جامع و هادی امكان‌پذیر خواهد بود .
نظارت بر احداث هر گونه ساختمان و تأسیسات كه به موجب طرحها و ضوابط مصوب درداخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرك‌های صنعتی (كه درهر حال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداریها مستثنی می‌باشند ) به عهدة شهرداری مربوط می‌باشد. هر گونه ساخت و ساز غیر مجاز در این حریم شهر، تخلف محسوب و با متخلفین طبق مقررات رفتار خواهد شد».13
بدین ترتیب قلمرو مدیریتیِ دومِ فضا در ایران به عهده ی شهرداری و مدیریت شهری است. چنان که گفته شد این محدوده اگر چه وسعت چندانی از سرزمین را به خود اختصاص نداده لیکن به لحاظ تمرکز جمعیت و سرمایه های ثابت، بزرگترین کانون های تمرکز انسانی و اقتصادی کشور محسوب می شود و سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1390 تعداد شهرهای کشور به معنی نقاط دارای شهرداری را 1139 شهر ثبت کرده که در آن 6/53 میلیون نفر ساکن بودند.14 پیداست این تعداد جمعیت که 4/71 درصد کل جمعیت کشور را در بر می گیرد، تنها در محدوده ی شهرها ساکن هستند و در حریم شهرهای کشور که به طور عموم همیشه از تراکم بالاتری نسبت به دیگر نواحی روستایی برخوردارند نیز جمعیت قابل توجهی سکونت دارند. بر اساس یک مطالعه ی موردی توسط نگارنده برای استان گلستان( که هنوز منشر نشده)، سهم جمعیت حریم شهرهای این استان با تعریف یک شعاع سه کیلومتریِ بلافصل محدوده ی شهر، حدود 12 درصد کل جمعیت استان بوده است. مطالعه ی دیگری که در استان قزوین انجام شده، سهم جمعیت روستایی ساکن در حریم شهرهای این استان را 5/8 درصد به دست داده است.15 برآورد ما در این بررسی میانگین حدود 10 درصد جمعیت کشور در درون حریم شهرهای کشور است. بدین ترتیب می توان گفت که در مجموع 81 درصد کل جمعیت کشور یعنی حدود 61 میلیون نفر از 75 میلیون نفر جمعیت کل کشور در سال 1390 در قلمرو مدیریتی دوم سکونت داشتند.16
ناگفته پیداست که محدوده و حریم شهرها به لحاظ برخورداری از تمرکز جمعیت و سرمایه ی ثابت و فضای تجهیز شده برای کشور از اهمیت بسیار زیاد برخوردار است و بر خلاف دو محدوده ی مدیریتی دیگر، نه فقط مهاجرپذیر است بلکه به طور مستمر بر سهم جمعیت و وزنه ی اقتصادی آن نیز افزوده می شود. از این رو، زمین و رقابتی که بین کاربری ها در این محدوده وجود دارد، حامل رانت های بسیار بزرگ است. در این پهنه ی مدیریتی، هر تصمیمی در تغییر کاربری زمین متضمن رانت بزرگی است که برای سودجویان وسوسه برانگیز است. اگر « رانت » را سود و منفعتی بدانیم که بدون کار و شایستگی نصیب افراد حقیقی یا حقوقی می شود، هر نوع تغییر کاربری زمین از کشاورزی به مسکونی و تجاری – صنعتی و یا حتا اداری، متضمن رانت و سود کلانی در محدوده و حریم شهرهاست . همین طور تغییر کاربری از مسکونی به تجاری نیز چنین رانتی به دنبال دارد. پیداست که هدف دستیابی به سودی بدون کار و شایستگی هدف بسیاری از سودجویان و رانت جویان باشد که در اقتصاد رانتی ایران در سال های اخیر به فراوانی مشاهده شده است. بنابراین در اینجا نیز صرفنظر از عامل اجرایی که بسیار هم مهم و دخیل است، خلاء های قانونی یا خلاء های بالقوه قانونی که مسیر و مفری برای تخلف های ساخت و ساز غیر مجاز و تغییر کاربری برای دستیابی به رانت های حاصل از این تغییر بوجود آورده، در قلمرو مدیریتی دوم معرفی می شوند. بنابراین پرسش این است که در این قلمرو از مدیریت، ساخت و ساز و تغییر کاربری غیر مجاز چگونه اتفاق می افتد؟ آیا نقص قوانین و یا شبه قانون در این امر دخیل است؟ چنان که گفته شد تجربه نشان داده است که تخلفات ار مفرهای شبه قانونی عمل می کند. در این بررسی کوشش شده از دو محمل شبه قانونی که عمده ترین مسیرهای تخلف به حساب می آیند نشان داده شود.
2 . 1 . قانون شهرداری ها و ساخت و سازهای غیر مجاز
چنان که می دانیم یکی از قوانین اصلی که در قلمرو مدیریتی دوم مبنای اقدامات مدیریت اجرایی است، قانون شهرداری هاست که در تاریخ 11/4/1334 به تصویب مجلس شورای ملی وقت رسید اما به صورت مستمر در سال¬های بعد با مفاد اصلاحی و الحاقی تکمیل شد. از جمله در تاریخ¬های زیر:
- 27/7/1345 (اصلاحی و الحاقی)
- 7/9/1347 (اصلاحی)
- 7/4/1351 (اصلاحی)
- 17/5/1352 (الحاقی)
- 29/7/1354 (اصلاحی)
- 15/4/1355 (اصلاحی)
- 6/8/1356 (الحاقی)
- 1/12/1372 (الحاقی)
- 11/3/1392 (اصلاحی)
نسخه ی اصلاحی11/3/1392 که کامل ترین نسخه ی قانون شهرداری هاست، مبنای این بررسی قرار گرفته است. پیداست که در بررسی حاضر از آخرین نسخه قانون تنها در مواد و مواردی که به ساخت و ساز و تغییرکاربری در محدوده و حریم شهرها یا به تعبیر ما قلمرو دوم مدیریت فضا در کشور ارتباط دارد، استفاده شده است.
لازم است یادآوری شود که قانون شهرداری ها در زمینه ی ساخت و ساز و زمین های شهری در ارتباط مستقیم با طرح های جامع و تفصیلی شهری قرار می گیرند که از اواسط دهه ی 1340 در ایران تهیه و اجرا شده است. در این طرح ها هدف دستیابی به طرح بلند مدت ده ساله ای است که در آن نحوه استفاده از اراضی و زونینگ شهر برای زون های مسكونی، صنعتی، تجاری، اداری و كشاورزی، تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازهای عمومی شهری، شبکه ی دسترسی ها، محل مراكز مهم نظامی، انتظامی، فرودگاهها، بنادر(درشهرهای بندری) و ... تعیین می شوند. پیداست که برای هرکدام از این زون ها ضوابط و مقررات ناظر نیز تهیه و به تصویب می رسد که شهرداری و وزارت مسکن و شهرسازی (امروزه راه و شهرسازی) در آن مجری و ناظرند.
اما ببینیم در قانون شهرداری ها در ارتباط با ساخت و سازها و ضوابط و مقررات تعیین شده در طرح های جامع شهری و تفصیلی چه تمهیداتی در محدوده و حریم شهرها در نظر گرفته شده و چگونه با وجود این قانون باز هم ساخت و سازهای غیر مجاز و تغییر کاربری صورت تحقق به خود می گیرد.
2 . 1 . 1 . تبصره های ماده – 100 قانون شهرداری و ساخت و سازهای غیر مجاز17
ماده- 100 قانون شهرداری¬ها در بهمن ماه سال 1345 به صورت یک ماده ی الحاقی به قانون شهرداری ها اضافه شد. این ماده تأکید دارد که مالکین اراضی در داخل محدوده و حریم شهرها یعنی قلمرو دوم مدیریتی بدون مجوز از شهرداری حق هیچگونه اقدامی در جهت تفکیک اراضی یا عملیات ساختمانی ندارند:
« ماده ۱۰۰- مالکین اراضی و املاک واقع در محدودۀ شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند. شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمان¬های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأمورین خود اعم از آنکه ساختمان در زمین محصور یا غیر محصور واقع شده باشد جلوگیری نماید(الحاقی 27/11/1345 تاکید از ماست).
تبصره -1 این قانون در سال 1352 به شرح زیر اصلاح شد که تا امروز به قوت خود باقی مانده است:« تبصره ۱ - در موارد مذکور که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی، قلع تأسیسات و بناهای خلاف مشخصات مندرج در پروانه، ضرورت داشته باشد یا بدون پروانه شهرداری ساختمان احداث یا شروع به احداث شده باشد، به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون¬هایی مرکب از نمایندۀ وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور و یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح می‌شود. کمیسیون پس از وصول پرونده به ذینفع اعلام می‌نماید که ظرف ده روز توضیحات خود را کتباً ارسال دارد. پس از انقضاء مهلت مذکور کمیسیون مکلف است موضوع را با حضور نمایندۀ شهرداری که بدون حق رأی برای ادای توضیح شرکت می‌کند ظرف مدت یک ماه تصمیم مقتضی بر‌حسب مورد اتخاذ کند. در مواردی که شهرداری از ادامه ساختمان بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری می‌کند، مکلف است حداکثر ظرف یک هفته از تاریخ جلوگیری موضوع را در کمیسیون مذکور مطرح نماید، در غیر این صورت کمیسیون به تقاضای ذینفع به موضوع رسیدگی خواهد کرد. در صورتی که تصمیم کمیسیون بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد مهلت مناسبی که نباید از دو ماه تجاوز کند تعیین می‌نماید. شهرداری مکلف است تصمیم مزبور را به مالک ابلاغ کند. هر‌گاه مالک در مهلت مقرر اقدام به قلع بنا ننماید شهرداری رأساً اقدام کرده و هزینه آن را طبق مقررات آیین‌نامه اجرای وصول عوارض از مالک دریافت خواهد نمود. (اصلاحی 17/5/1352).
بعد از انقلاب در ماده – 100 قانون شهرداری ها تغییراتی ایجاد شد و طی مصوبه ای در 27 /6/1358 شورای انقلاب، تبصره های 2 تا 8 را که تا کنون مورد اجراست به آن اضافه کرد. در این مصوبه برخی از تبصره های قبلی این قانون اصلاح و برخی دیگر به آن اضافه شد. در تبصره های مصوب شورای انقلاب، تبصره – 7 ماده - 100در ارتباط با مسئولیت مهندسین ناظر بناهاست که آنان را موظف به گزارش خلاف متخلفان ساخت و ساز کرده است. به عنوان مثال در این تبصره مهندسان ناظر در محدوده و حریم شهرها به صراحت موظف شده¬اند که هرگونه عدم انطباق و مغایرت ساختمان-هایی که به نظارت آن¬ها ساخته می¬شود را به شهرداری گزارش کنند:
« تبصره 7 - مهندسان ناظر ساختمان‌ها مکلفند نسبت به عملیات اجرائی ساختمان‌هایی که به مسئولیت آنها احداث می‌گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن مستمراً نظارت کرده و در پایان کار مطابقت ساختمان با پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی را گواهی نمایند. هر‌گاه مهندس ناظر برخلاف واقع گواهی نماید و یا تخلف را به موقع به شهرداری اعلام نکند و موضوع منتهی به طرح در‌کمیسیون مندرج در تبصره یک ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و صدور رأی بر تخریب ساختمان گردد، شهرداری مکلف است مراتب را به نظام معماری و ساختمانی منعکس نماید. شورای انتظامی نظام مذکور موظف است مهندس ناظر را در صورت ثبوت تقصیر برابر قانون نظام معماری و ساختمانی‌حسب مورد با توجه به اهمیت موضوع به ۶ ماه تا سه سال محرومیت از کار و در صورتی که مجدداً مرتکب تخلف شود که منجر به صدور رأی تخریب به وسیله کمیسیون ماده ۱۰۰ گردد، به حداکثر مجازات مذکور محکوم کند. مراتب محکومیت از طرف شورای انتظامی نظام معماری و ساختمانی در‌پروانه اشتغال درج و در یکی از جراید کثیرالانتشار اعلام می‌گردد.
مأموران شهرداری نیز مکلفند در مورد ساختمان‌ها نظارت نمایند و هر‌گاه از موارد تخلف در پروانه به موقع جلوگیری نکنند و یا در مورد صدور گواهی انطباق ساختمان با پروانه مرتکب تقصیری شوند طبق مقررات قانونی به تخلف آنان رسیدگی می‌شود و در صورتی که عمل ارتکابی مهندسان ناظر و مأموران شهرداری واجد جنبه جزایی هم باشد از این جهت نیز قابل تعقیب خواهند بود.
در مواردی که شهرداری مکلف به جلوگیری از عملیات ساختمانی است و دستور شهرداری اجراء نشود می‌تواند با استفاده از مأموران اجراییات خود و در صورت لزوم مأموران انتظامی برای متوقف ساختن عملیات ساختمانی اقدام نماید».
چنان که پیداست قانون در تشخیص و قلع بنا هم صراحت دارد و هم ابزار شناسایی یعنی مهندسین ناظر و ماموران شهرداری را موظف کرده تا تخلف ها را گزارش کنند و هر گونه قصوری از جانب عاملان نیز در قانون مستوجب مجازات شده است. بررسی های میدانی نشان می دهد که نه مهندسان ناظر وظایف خود را برای تخلفات ساختمان هایی که بر آن نظارت می کنند به درستی انجام می دهند و نه شهرداری به طور دقیق مراتب را به نظام معماری و ساختمانی منعکس نماید و در نتیجه شورای انتظامی نظام مذکور نیز به وظایف تاکید شده در قانون عمل نمی کند. پیداست که اگر این مراحل قانونی به درستی اجرا شوند، دست کم در همان مراحل اولیه ی کارگاهی که ناظر ساختمان به تخلفات آگاهی پیدا می کند می توان از وقوف تخلفات و تغییر کاربری های غیر مجاز جلوگیری به عمل آورد.
دفاتر اسناد رسمی نیز بر طبق تبصره- 8 ماده 100 شهرداری، باید وضعیت تخلف ساختمانی یا عدم تخلف را در سند قطعی و یا رهنی صادره ذکر نمایند تا خریداران از آن مطلع شوند: « تبصره 8 ـ دفاتر اسناد رسمی مكلفند قبل از انجام معامله قطعی در مورد ساختمانهای ناتمام گواهی عدم خلاف تا تاریخ انجام معامله را كه توسط شهرداری صادر شده باشد ملاحظه و مراتب را در سند قید نمایند. در مورد ساختمانهائی كه قبل از تصویب قانون 6 تبصره الحاقی بماده صد قانون شهرداریها (24/11/1355) معامله انجام گرفته و از ید مالك اولیه خارج شده باشد، در صورتیكه مورد معامله كل پلاك را شامل نگردد، گواهی عدم خلاف یا برگ پایان ساختمانی الزامی نبوده و باثبت و تصریح آن در سند انجام معامله، بلا مانع می باشد . در مورد ساختمانهائی كه قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر ایجاد شده، در صورتیكه اضافه بناء جدیدی حادث نگردیده باشد و مدارك و اسناد نشان دهنده ایجاد بنا قبل از سال تصویب طرح جامع شهر باشد یا ثبت و تصریح مراتب فوق سند مالكیت انجام معامله بلا مانع می باشد» .
همچنین در همین رابطه بر اساس قانون اصلاح ماده – 101 قانون شهرداری در سال 1390 به ادارات ثبت اسناد و املاک توصیه شده است که: «حسب مورد، دادگاه‌ها موظفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها، از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را بر اساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می‌نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتباً به مالک ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرر و عدم تعیین تکلیف از سوی شهرداری، مالک می‌تواند خود تقاضای تفکیک یا افراز را به دادگاه تسلیم نماید. دادگاه با رعایت حداکثر نصاب¬های مقرر در خصوص معابر، شوارع و سرانه‌های عمومی با أخذ نظر کمیسیون ماده (۵)، به موضوع رسیدگی و اتخاذ تصمیم می‌نماید. در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصیلی در چهارچوب سایر ضوابط و مقررات، به موضوع رسیدگی و رأی مقتضی صادر می‌نماید».
چنان که پیداست قانون شهرداری تا اینجا هر گونه مسیر تخلف در محدوده و حریم شهر را بسته است و وقوع تخلف تنها باید به طور آشکار از جانب تخلف مجریان و یا چشم پوشی عمدی یا غیر عمدی آنان صورت گیرد. اما در قانون علاوه بر ارجاع به کمیسیون ماده – 5 (که در صفحات بعد بدان پرداخته می شود)، تبصره های الحاقی جدیدی در سال 1358 گنجانده شده که راه تخلفات شبه قانونی را باز می گذاشت.
چنان که گفته شد در تاریخ 27/6/1358 تبصره های 2 تا 8 ماده - 100 به تصویب شواری انقلاب رسید که اجرای آن تا امروز به قوت خود باقی ست. در برخی از این تبصره های تصویب شده، امکان تخلفات ساختمانی تا حدودی گشود شده است. زیرا در این تبصره ها جریمه می توانست جایگزین قلع و قمع بنا شود. از جمله و به ویژه در تبصره ی – 2 این الحاقیه در مورد کاربری های مسکونی آمده است که :
« در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت زیر بنای مندرج در پروانه ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی مسكونی، كمیسیون[مندرج در تبصره ی - 1 ] می تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه بموقعیت ملك از نظر مكانی ( در بر خیابان های اصلی یا خیابانهای فرعی و یا كوچه بن باز یا بن بست)، رای باخذ جریمه ای كه متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفی باشد تعیین و شهرداری مكلف است بر اساس آن نسبت بوصول جریمه اقدام نماید( جریمه نباید از حداقل یك دوم كمتر و از سه برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع بنای اضافی بیشتر باشد). در صورتیكه ذینفع از پرداخت جریمه خودداری نموده[باشد]، شهرداری مكلف است مجددا پرونده را بهمان كمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رای تخریب را بنماید كمیسیون در این مورد نسبت بصدور رای تخریب اقدام خواهد نمود».
عیناً همین حکم در مورد اراضی با کاربری تجاری، صنعتی و اداری نیز در تبصره ی – 3 صادر شده است:
« تبصره 3 ـ در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت مندرج ساختمانی واقع در حوزه استفاده از اراضی تجارتی و صنعتی و اداری كمیسیون می تواند در صورت عدم ضرورت قلع اضافه بنا با توجه بموقعیت ملك از نظر مكانی ( در بر خیابانهای اصلی یا خیابانهای فرعی و یا كوچه بن باز یا بن بست) رای باخذ جریمه ای كه متناسب با نوع استفاده از فضای ایجاد شده و نوع ساختمان از تظر مصالح مصرفی باشد تعیین و شهرداری مكلف است بر اساس آن نسبت بوصول جریمه اقدام نماید (جریمه نباید از حداقل دو برابر كمتر و از چهار برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع بنای اضافی ایجاد شده بیشتر باشد). در صورتی كه ذینفع از پرداخت جریمه خودداری نمود شهرداری مكلف است مجددا پرونده را بهمان كمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رای تخریب را بنماید». كمیسیون در این مورد نسبت به صدور رای تخریب اقدام خواهد نمود».
تبصره ی – 4 الحاقی در مورد بناهای بدون پروانه نیز اخذ جریمه توسط شهرداری را جایگزین قلع بنا و تخریب کرده است و تخریب را به عنوان عاملی برای دریافت جریمه متذکر شده است :
« تبصره 4 ـ در مورد احداث بنای بدون پروانه در حوزه استفاده از اراضی مربوطه در صورتیكه اصول فنی و بهداشتی و شهرسازی رعایت شده باشد كمیسیون می تواند با صدور رای بر اخذ جریمه بازاء هر متر مربع بنای بدون مجوز یك دهم ارزش معاملاتی ساختمان یا یك پنجم ارزش سرقفلی ساختمان در صورتیكه ساختمان ارزش دریافت سرقفلی داشته باشد هر كدام كه مبلغ آن بیشتر است از ذینفع بلا مانع بودن صدور برگ پایان ساختمان را بشهرداری اعلام نماید . اضافه بنا زائد برتراكم مجاز بر اساس مفاد تبصره های 2و3 عمل خواهد شد»( همه جا تاکید از ماست).
پیداست در زمانی که شهرداری ها در عمل از نظر تامین منابع مالی، نهادی خودکفا محسوب می شوند و باید روی پای خود بایستد و هیچ مرجع دیگری در خصوص منابع جاری و عمرانی کمکی به شهرداری نمی کند( یا دست کم منابع تامین مالی را تضمین نمی کند)، اخذ جریمه تقریباً در اکثر موارد جایگزین قلع و قمع بنا می شود و تخریب بناهای خلاف، تنها به زمانی محول می شود که اخذ جریمه با مشکل روبرو شده باشد. چنان که امروزه گفته می شود که بین 50 تا 75 درصد کل منابع شهرداری ها از عوارض و تخلفات ساختمانی تامین می شود.
بدین ترتیب در محدوده ی شهر و حریم آن نیز اخذ جریمه می‌تواند جایگزین قلع بنا شود که با توجه به ذینفع بودن شهرداری می‌تواند انگیزه های بیشتری برای انحراف از روح قانون باشد. به ویژه اکنون که اکثر شهرداری ها با مشکل منابع مالی روبرو هستند، این شکل از تامین منابع مالی شهرداری ها در سراسر ایران یک روال معمول و جا افتاده شده است.
2 . 2 . ساخت و ساز و تغییرات کاربری در کمیسیون ماده – 5
اگر ماده – 100 قانون شهرداری موظف به تخریب بنای غیر مجاز و یا اخذ جریمه است ، کمیسیون ماده – 5 ید درازی در تغییر مصوبات طرح جامع و تفصیلی دارد. گفته شد که وزارت راه و شهرسازی ناظر بر اجرای طرح های جامع و تفصیلی شهرهاست. در ماده – 5 قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران که در سال 1351 به تصویب رسیده، کمیسیونی تعریف شده که امروزه به «کمیسیون ماده – 5 »معروف شده است. این کمیسیون البته در برخی از قوانین «کمیسیون طرح تفضیلی » نیز خوانده می شود. متن ماده- 5 قانون تاسیس شورایعالی در خصوص ماده - 5 به شرح زیر است:
« ماده ۵- بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله كمیسیونی به ریاست:
- استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت؛
- شهردار [ شهر مورد نظر]
- نمایندگان وزارت مسكن و شهرسازی[امروزه راه و شهرسازی]،
- وزارت جهاد كشاورزی
- سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی
- همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی ربط
- نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام می شود.
تغییرات نقشه های تفضیلی اگر بر اساس طرح جامع شهری مؤثر باشد باید به تأیید مرجع تصویب كننده طرح جامع (شورای عالی شهر سازی و معماری ایران یا مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد.
تبصره ۱- بررسی های فنی این كمیسیون برعهدۀ كارگروه (كمیته) فنی كمیسیون متشكل از نمایندگان كمیسیون و مشاور طرح تفصیلی شهر می باشد.
تبصره ۲- دبیرخانه كمیسیون در سازمان مسكن و شهرسازی[راه و شهرسازی] استان می باشد.(تاکید از ماست).18
چنان که پیداست تنها مرجع قانونی «تغییرات» در طرح جامع و تفصیلی شهرها(پس از تصویب این طرح ها) و چنان که در قانون گفته شده در صورتی که این تغییرات ضروری و موثر باشد، کمیسیون ماده- 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری است. شاید به همین دلیل است که در برخی موارد از این کمیسیون به نام کمیسیون طرح تفصیلی شهر نیز نام برده می شود. پیداست که این نهاد قانونی یکی دیگر از عواملی است که اکنون نقش بزرگی در تغییرات کاربری و ساخت و ساز در درون محدوده و حریم شهرها یعنی قلمرو دوم مدیریتی کشور پیدا کرده است. این کمیسیون اکنون نقش بسیار مهمی در تغییرات طرح تفصیلی و جامع شهرها پیداکرده و می تواند در تصمیمات خود هم بر تراکم محلات شهری بیفزاید و هم دستور تغییر كاربری های شهری بدهد. تغییراتی که این کمیسیون در شهرها با صدور مصوبات خود ایجاد می کند در برخی موارد چنان است که پس از چند سال، گاه ساختار شهری با آن چه در طرح جامع و تفصیلی توسط مشاور طراحی شده و به تصویب رسیده، شباهت اندکی پیدا می کند. به عنوان مثال یک مطالعه ی موردی در شهرگرگان نشان می دهد که از ابتدای سال 1380 تا پایان 1386 تعداد1024 مصوبه توسط این کمیسیون در خصوص اصلاح طرح جامع و تفصیلی به تصویب رسیده است. همین بررسی نشان می دهد که تغییرات گسترده در برخی از محلات جدید طراحی شده، ساختار و عملکرد شهری با آن چه در ابتدای طراحی آن توسط مشاور انجام شده، شباهت اندکی پیدا کرده است(عیسی مهری 1388).19
مهمترین تصمیماتی که در این کمیسیون گرفته می شود در خصوص تراکم ساختمانی در سطح شهر و تغییر کاربری های شهری است. پیداست که در این تصمیمات رانت های بزرگی برای افراد حقیقی و حقوقی ایجاد می شود. رانت هایی که در ایجاد آن تنها گروهی معدود از اعضای سازمان های دولتیِ عضو این کمیسیون بدون نظارت می توانند در ایجاد آن دخیل باشند. تصمیماتی که ممکن است حتا از روی نیک اندیشی و برای بهبود عملکرد مناسب ساختارهای شهری پیشنهاد شده باشد اما در عمل می تواند موجب منافع برخی و مضار دیگر شهروندان شود.
نکته ی دیگری که باید یادآوری کرد این است که سازمان حفاظت محیط زیست در کمیسیون ماده – 5 در استان ها عضویت ندارد. طنز قضیه در این است که حتا تهیه کنندگان طرح جامع و تفصیلی(مشاوران طرح یعنی آگاه ترین متخصصان شهر و نماینده ی شهرسازان ) و سازمان نظام مهندسی در این تصمیمات حق رای ندارند. مهمتر از همه این که ذینفعان اصلی یعنی کسانی که این تصمیمات می تواند برای آنان خسارت های فراوانی ببار آورد و آنان را از حقوق شهروندی محروم نماید در این کمیسیون و مکانیزم تصمیمات آن هیچ اطلاع و دخالتی ندارند. تصور کنید کمیسیون چند نفره ی دولتی به همراه مدیران شهری در یک جلسه تصمیم بگیرند که در کوچه ی فرعی اجازه ساختن برجی بلند بدهند، آن گاه حقوق شهروندان بی دفاع ساکن در این کوچه چگونه تضییع خواهد شد.
تراکم ساختمانی در درون شهرها از منظر شهرسازی دارای قواعد علمی مشخصی است که نمی توان در یک محفل غیر کارشناسی و بدون نظر دینفعان احکام آن را صادر کرد. به عبارت دیگر تراکم ساختمانی یک حق عمومی بر شهر است که هر گونه تغییری در آن می تواند به حقوق عمومی و فردی شهروندان تعرض نماید. پیداست به دلیل فقدان نهادهای متشکل جامعه مدنی مدافع حقوق شهروندان در شهر، به طور عموم افراد توده وار ساکن در این نواحی کار چندانی نمی توانند در احقاق حقوق خود بنمایند و در نتیجه تصمیم گیران در این کمیسیون هر کاری که بخواهند در چارچوب این کمیسیون می توانند انجام دهند.
با وجود همه ی دشواری هایی که در بالا ذکر شد به نظر می رسد که قلمرو دوم مدیریتی به طور نسبی بیش از دو قلمرو دیگر دارای ساز و کار منظم، شناخته شده و جا افتاده ای در مدیریت فضاست. به نظر نگارنده این وضعیت محصول تمرکز و نظارت از نزدیک نهادهای جامعه ی مدنی در شهر است . نظارتی که در بسیاری موارد به حقوق اعضای این جوامع در شهر نیز مرتبط است.
3 . ساخت و ساز و تغییرکاربری غیر مجاز در قلمرو مدیریتیِ سوم
قلمرو مدیریتی سوم فضا در ایران بین حریم شهر و محدوده ی روستا یعنی بین قلمرو مدیریتی اول و دوم واقع شده است.20 چنان که پیش تر نیز گفته شد این محدوده با وجود تمرکز اندک جمعیت، از نظر وسعت، بزرگترین محدوده ی مدیریتیِ فضاییِ کشور است که در آن مهمترین منابع و ثروت طبیعی کشور توزیع شده است. مساحت این محدوده را در یک برآورد خیلی کلی می توان بیش از 96 درصد کل مساحت کشور دانست ولی جمعیت آن طی همین برآورد کلی حدود 3 درصد تخمین زده می شود.21 با این حال چنان که گفته شد تقریباً تمام منابع طبیعی ارزشمند کشور اعم از زمینِ کشاورزی، جنگل، مراتع، منابع آب، منابع معدنی، زیست بوم های حساسی که میراث اکولوژیکی این سرزمین است و غیره در آن واقع شده است. علاوه بر منابع طبیعی، بخشی از سرمایه های عمرانی و فرهنگی – تاریخی کشور نیز در همین قلمرو قرار گرفته است. پیداست که با توزیع این منابع عظیم طبیعی و عمرانی – فرهنگی کشور، حفظ و حراست از آن در زمینه ی ساخت و سازها، تغییر کاربری زمین و در یک کلام دستکاری نابجای آن می باید بسیار هوشمندانه و در عین حال سخت گیرانه باشد لیکن به اعتبار تمام شواهد موجود، کمترین نظارت نسبت به دو قلمرو مدیریتی دیگر براین پهنه حکمفرماست. در این پهنه نه فقط تخلفات ساختمانی و تغییر کاربری زمین های ارزشمند و میرات معرفت الارضی کشور صورت می گیرد بلکه زمین های متعلق به دولت اعم از جنگل، مراتع و منابع دیگر در چشم به هم زدنی و با چشم بندی خارق العاده ای ! در مراجع رسمی به مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی در می آید. فرایندی که اکنون با عنوان هایی چون زمین خواری،کوه خواری، کویر خواری، دریاخواری و غیره ، صفحات رسانه های دیداری و شنیداری ایران را پر کرده است.
لازم است یادآوری شود که این پهنه ی مدیریتی تحت مدیریت سازمان های بخشی گوناگونی نظیر وزارت جهاد کشاورزی ( برای زمین کشاورزی،جنگل و مراتع) ، وزارت نیرو ( برای رودخانه ها و منابع آب سطحی و زیر زمینی)، سازمان حفاظت محیط زیست( برای زیست بوم های حساس اکولوژیکی) ، میراث ارزشمند تاریخی – فرهنگی زیر مدیریت سازمان میراث فرهنگی و ... قرار دارد. همه ی این سازمان های بخشی برای حفاظت و مراقبت از این منابع طبیعی و تمدنی کشور، قوانین ناظری نیز به تصویب رسانده و بر اساس آن برنامه های اجرایی و نظارت خود را عملی می کنند. از نظر نگارنده که این قوانین را بررسی کرده می تواند بگوید که قوانین موجود در حفظ و حراست از منابع طبیعی و تمدنی ارزشمند کشور در قلمرو مدیریتی سوم مگر در مواردی معدود، مناسب و حساب شده تدوین شده است و اگر اراده ای مصمم و مدبر برای اجرای آن ها وجود داشته باشد، می تواند در دست اندازی به این منابع، بسیاری از دشواری های موجود را بر طرف نماید. از این رو همان گونه که در آغاز این نوشته گفته شد، « نقص» قانون هم وجود دارد لیکن این « نقض» قانون است که به بحران کنونی مدیریت فضا در ایران و هرج و مرجی که در آن حاکم شده، دامن زده است.
با این حال چون در این بررسی هدف دستیابی به مکانیزم ساخت و سازها و تغییرات کاربری غیر مجاز در قلمروهای سه گانه ی مدیریت فضا در ایران است، بررسی و شناخت مسیر قانونی و شبه قانونی این فرایند ضرورت پیدا می کند. از این رو در محدوده ی سومِ مدیریتی، بررسی اجرا و محتوای دو ماده ی قانونی که در آن دو کمیسیون ناظر نیز تعبیه شده و نظارت و کنترل بر ساخت و سازها و تغییر کاربری را به عهده دارد مورد بحث قرار گرفته است:
3 . 1 . کمیسیون تبصره- 1 ماده - 1
کمیسیون تبصره – 1 ماده – 1« قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها»، مهمترین نهاد مجوز تغییر کاربری در خارج از محدوده و حریم شهرها و محدوده ی روستاها یعنی همان قلمرو سومِ مدیریتی است. چنان که در تبصره – 2 ماده – 10 آیین نامه احداث بنا تاکید شده است که :« مرجع صدور پروانه[ یعنی استانداری ها و زیر مجموعه ی آن یعنی بخشداری ها و فرماندرای ها در خارج از حریم شهرها و محدوده ی روستا] مکلف است قبـل از هرگونه اقدام، نظریۀ کمیسـیون تبصره (1) ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ـ مصوب1374ـ را اخذ نماید». بنابراین لازم است ببینیم این کمیسیون از از نظر قانون از چه اعضایی تشکیل شده و چگونه و براساس چه فرایندی تصمیم گیری می کند.
چنان که پیشتر نیز گفته شد، قانون« اصلاح قانون حفظ اراضی زراعی و باغ ها مصوب 1374» در سال 1385 از طریق لایحه ای که توسط دولت ارائه شده بود، در مجلس هم اصلاح شد و هم مفادی به عنوان الحاق به آن افزوده شد. در ماده – 1 این قانون، دو مرحله برای تغییر کاربری زمین کشاورزی یعنی «تشخیص» و « ضرورت» در نظر گرفته شده است. در خصوص تشخیص زمین کشاورزی، تبصره – 2 ماده – 1، منحصراً تصمیم وزارت جهاد کشاورزی را ملاک و مبنا قرار داده است :
« تبصره 2( اصلاحی): مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغها، وزارت جهادكشاورزی است و مراجع قضایی و اداری، نظر سازمان جهاد كشاورزی ذی ربط را در این زمینه استعلام می نمایند و مراجع اداری موظف به رعایت نظر سازمان مورد اشاره خواهند بود. نظر سازمان جهاد كشاورزی برای مراجع قضایی به منزله نظر كارشناس رسمی دادگستری تلقی می شود».
بدین ترتیب در تبصره – 2 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی، این نظر انحصاری وزارت جهاد کشاورزی است که مبنای تشخیص این که یک زمین کاربری کشاورزی دارد یا خیر؟
اما پیش تر و در در تبصره – 1 ماده – 1 همین قانون، این انحصار شکسته شده است و تصمیم گیری در خصوص این که تغییر کاربری زمین کشاورزی و یا جنگل و یا مرتع ضرورت دارد یا خیر به یک کمیسیون پنج نفره( معروف به کمیسیون تبصره – 1 ماده – 1) اعطاء شده که در آن نماینده ی جهاد کشاورزی تنها به عنوان یک عضو از کمیسیون است:
« تبصره 1 (اصلاحی1385): تشخیص موارد ضروری تغییر كاربری اراضی زراعی و باغ¬ها در هر استان به عهده كمیسیونی (موقت ) مرکب از :
- رئیس سازمان جهاد كشاورزی،
- مدیر امور اراضی،
- رئیس سازمان مسكن و شهرسازی،
- مدیر كل حفاظت محیط زیست آن استان،
- و یك نفر نماینده استاندار
می‌باشد كه به ریاست سازمان جهاد كشاورزی تشكیل می‌گردد. نماینده دستگاه اجرایی ذی¬ربط می‌تواند بدون حق رأی در جلسات كمیسیون شركت نماید. سازمان جهاد كشاورزی موظف است حداكثر ظرف مدت دو ماه از تاریخ دریافت تقاضا یا استعلام، مطابق نظر كمیسیون نسبت به صدور پاسخ اقدام نماید»( تاکید از ماست).
می توان پذیرفت که ضرورت تغییر کاربری زمین کشاورزی تنها به تشخیص یک سازمان بخشی و منابع تحت اختیارش نمی تواند منطقی باشد لیکن تصمیم گیری در جمعی معدود و تنها به تشخیص نهادهای دولتی نیز می تواند لغزنده باشد و تجربه نشان داده است که این لغزندگی از دولتی به دولت دیگر و از سیاستی به سیاست دیگر نیز می تواند کم یا زیاد شود. در اینجا به نظر می رسد که رای و نظر نهادهای غیر دولتی و سمن ها که می توانند به نوعی نمایند نهادهای خارج از دولت باشند نیز باید مد نظر قرار می گرفت. دست کم آگاهی آنان در مرحله ی پیش کارگاهی یعنی مرحله ای که هنوز کارگاهی برای تغییر کاربری و احداث ساختمان انجام نگرفته باشد می تواند به نفع جامعه باشد.
نکته ای که در اینجا مهم است و لازم است تاکید شود( چرا که در قانون به روشنی بیان نشده) این است که این کمیسیون پنج نفره تنها در مورد ضرورت تغییر کاربری روی زمین کشاورزی تصمیم گیری نمی کند بلکه در خصوص تمام زمین هایی که در پهنه ی قلمرو سومِِ مدیریتی قرار گرفته اند( به تخمین ما حدود بیش از 96 درصد کل مساحت کشور است)، حق تصمیم گیری دارد. به عبارت دیگر وقتی از جهاد کشاورزی استعلام می شود و او باید ظرف دو ماه پاسخ بگوید، این پاسخ برای پرسشی است که از این نهاد می خواهد تنها مشخص کند که زمین مورد تقاضا جزو زمین های کشاورزی هست یا خیر؟ اگر پاسخ جهاد کشاورزی این باشد که زمین مورد تقاضا زمین کشاورزی است، پس این تغییر بر طبق قانون حفظ کاربری اراضی نباید انجام بگیرد مگر آن که کمیسیون تعیین کننده ی ضرورت تغییر، به تغییر کاربری زمین رای داده باشد. زیرا در برخی موارد این تصمیم بنا به دلایلی که کمیسیون برای آن ارائه می کند می تواند به تغییر کاربری زمین کشاورزی هم بینجامد. پس اگر کمیسیون بنا به دلائلی به ضرورت تغییر کاربری رسیده باشد حتا می تواند مجوز ساخت و ساز و تغییر کاربری روی زمین کشاورزی هم بدهد.
اما چنان که گفته شد، اختیارات این کمیسیون بسیار وسیع تر از پهنه های مرتبط با زمین کشاورزی است. ما می دانیم که زمین کشاورزی در کشور به طور میانگین حدود 10 درصد کل زمین های کشور را به خود اختصاص می دهد.22 اما این کمیسیون می تواند در مورد پهنه ی بسیار بزرگ تری از کشور را که حدود 96 درصد اراضی کشور را در بر می گیرد هم برای ساخت و ساز و هم تغییر کاربری تصمیم بگیرد. بدین ترتیب جهاد کشاورزی در پاسخ به استعلام تنها در خصوص زمین کشاورزی اعلام نظر می کند. در مورد تغییر کاربری دیگر زمین ها مثل جنگل، مراتع و غیره و ضرورت تغییر آن ها برای کاربری های دیگر و ساخت و سازهای عمرانی عام المنفعه و یا غیره این کمیسیون تبصره – 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها ست که تصمیم می گیرد.23 پیداست که طبق تبصره – 1 این قانون، مسئولیت تمام تصمیمات در خصوص مجوز ساخت و ساز و تغییر کاربری زمین ها در سراسر قلمرو مدیریتی سوم را به عهده دارد و باید پاسخگو باشد .
3 . 2 . کمیسیون تبصره – 2 ماده 99 شهرداری ها
کمیسیون تعریف شده در این ماده ی قانونی اگر چه در زمینه ی تغییر کاربری و مجوزهای ساخت و ساز، وظایفی به عهده ندارد لیکن در جلوگیری از ساخت و سازهای غیر مجاز و تخریب آن ها در خارج از حریم شهرها ، نقش مهمی به عهده گرفته است. کمیسیون مربوط به این ماده ی قانونی موظف است تا هر گونه تخلف ساختمانی در خارج از حریم شهرها را رصد کرده و اعمال قانون نماید.
چنان که پیشتر نیز گفته شد، قانون شهرداری ها در سال 1334 به تصویب رسیده اما از آن زمان تاکنون این قانون هم اصلاح و هم تبصره ها و مفادی به آن الحاق شده است. از جمله در تاریخ اول اسفند ماه سال 1372، مجلس‌شورای اسلامی قانون الحاق یک بند و 3 تبصره را به ماده 99 قانون شهرداری الحاق کرد. بر اساس تبصره – 2 ماده 99 این الحاقیه، در خارج از حریم شهرها و محدوده ی روستاها یعنی قلمرو مدیریتی سوم نیز کمیسیونی سه نفره تشکیل می شود که موظف به نظارت بر ساخت و ساز ( همانند آن چه در ماده – 100 در درون محدوده و حریم شهرها انجام می شود) بر اساس آیین نامه احداث بنا شده است:
«تبصره ۲ – ماده- 99 شهرداری: به منظور جلوگیری از ساخت و سازهای غیر مجاز در خارج از حریم مصوب شهرها24 و نحوه رسیدگی به موارد تخلف، کمیسیونی مرکب از نمایندگان:
- وزارت کشور،
- قوه قضاییه
- و وزارت مسکن و شهرسازی[امروزه راه وشهرسازی]،
در استانداری‌ها تشکیل خواهد شد. کمیسیون حسب مورد و با توجه به طرح جامع (چنانچه طرح جامع به تصویب نرسیده باشد با رعایت ماده ۴ آیین‌نامه احداث بنا در خارج از محدودۀ قانونی و حریم شهرها ( مصوب ۱۳۵۵) نسبت به صدور رأی قلع بنا یا جریمه معادل پنجاه درصد تا هفتاد درصد قیمت روز اعیانی تکمیل شده اقدام خواهد نمود. مراجع ذیربط موظفند برای ساختمان¬هایی که طبق مقررات این قانون و نظر کمیسیون برای آنها جریمه تعیین و پرداخت گردیده، در صورت درخواست صاحبان آنها برابر گواهی پایان کار صادر نمایند. (الحاقی به قانون شهرداری ها مورخ 1/12/1372)(تاکید از ماست).
چنان که پیداست در این تبصره ی قانونی، چند نکته برای مدیریت فضا و ساخت و ساز در قلمرو سوم مدیریتی تعیین تکلیف شده است:
نخست این که برای نظارت بر ساخت و سازهای این پهنه ی وسیع یک کمیسیون متشکل از سه سازمان دولتی در هر استان( در استانداری) تشکیل شده است که در آن نماینده ی وزارت کشور، نماینده ی قوه ی قضاییه و نمایند وزارت راه وشهرسازی حضور داشته و تصمیم گیری می کنند.
دوم این که در این تبصره مشخص شده است که مبنای عمل قانونی این کمیسیون در نظارت بر ساخت و سازها در خارج از حریم شهرها ، در اصل ماده – 4 آیین نامه ی احداث بنا در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها (مصوب ۱۳۵۵) خواهد بود ( که در شرایط کنونی با توجه به نسخه ی جدید این آیین نامه باید « طرح جامع ناحیه ای» و « مجموعه ی شهری»( اگر وجود داشته باشد) را نیز مبنا قرار دهد.25
و سوم این که بازهم موضوع جریمه ی متخلفان در خارج از حریم شهرها و محدوده ی روستا همانند داخل محدوده و حریم شهرها، گزینه ی دیگری است که می تواند جایگزین قلع و تخریب بنا شود.
اما چنان که گفته شده، کمیسیون تبصره – 2 ماده – 99 شهرداری می باید بر اساس ماده – 4 آیین نامه احداث بنا در خارج از محدوده ی قانونی و حریم شهرها ( که اکنون نسخه ی جدید آن مصوب سال 1391 در دست اجراست) نسبت به صدور رأی قلع بنا یا جریمه اقدام نماید. بنابراین لازم است ببینیم که ماده – 4 آیین نامه چه ضوابط و مقرراتی برای ساخت و ساز در این پهنه ی وسیع تعیین کرده است:
«ماده – 4 : ایجاد هرگونه بنا و تأسیسات در خارج از حریم شهرها و محدودۀ روستاها [ یعنی دقیقاً همان محدوده ی مدیریتی سوم ما]پس از رعایت مفاد طرحهای توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌ای و مجموعه شهری (در صورت وجود) با رعایت شرایط زیر مجاز است:
الف) حریم قانونی نسبت به راهها و راه‌آهن، معادن، دریا، رودخانه، جنگلها، دریاچه‌ها، تالابها، نهرهای عمومی، قنوات و چاهها، مسیلها، خطوط و پایه‌های انتقال نیروی برق، خطوط ارتباطی و فیبر نوری و پایه‌های تأسیسات مخابراتی، پلها و تونلهای واقع در مسیر راهها یا تأسیسات عمومی و عمرانی، لوله‌های انتقال نفت و گاز، سدها و کانالها و شبکه‌های آبیاری، خطوط و لوله‌های آبرسانی، تأسیـسات نظامی و انتظامی و امنیتی و مرزی، تصفیه‌خانه‌های آب و فاضلاب، سیل‌بندها، سیل‌گیرها، ابنیه و آثار تاریخی و طبیعی و تأسیسات هسته‌ای.26
ب) ضوابط بهداشت عمومی و بهسازی و حفاظت محیط زیست.
ج) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها ـ مصوب1374و اصلاحیه‌های بعدی آن.
د) اصول، ضوابط و معیارهای پدافند غیرعامل.
هـ) ضوابط و مقررات سازمان حفاظت محیط زیست در مناطق چهارگانه و ضوابط و معیارهای استقرار واحدها و فعالیتهای صنعتی و تولیدی موضوع تصویب‌نامه شماره 78946/ت39127هـ مورخ 15/4/1390 و اصلاحات بعدی آن.
و) آیـین‌نامه نصاب اراضی قـابل واگذاری به فعالیتـهای مختلف در خـارج از حریم شهرها و محـدوده روستاها موضوع تصویب‌نامه شماره 79259/ت42849هـ مورخ 15/4/1390.
تبصره1ـ تعیین کاربری و ضوابط ساخت و ساز برای هر یک از انواع کاربریها و فعالیتها اعم از عرض گذر، نحوه استقرار بنا، سطح اشغال و تراکم ساختمانی باید به تصویب «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان»27 برسد.
تبصره2ـ محدوده مراکز سکونتی دارای جمعیت کمتر از 20 خانوار (آبادیها) و روستاهای فاقد دهیار از لحاظ احداث بنا و تأسیسات[نیز] مشمول ضوابط این آیین‌نامه می‌باشند.
تبصره3ـ در خصوص روستاهای فاقد طرح هادی، ضوابط موقت با رعایت طرح توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌ای مربوط و مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه و ملاک صدور پروانه ساختمانی قرار می‌گیرد».( تاکید از ماست)
چنان که پیداست تمام تمهیدات لازم برای حفظ منابع طبیعی و سازه های عمرانی کشور و جلوگیری از ساخت و سازهای غیر مجاز که به منابع طبیعی و زیربنایی و فرهنگی کشور آسیب وارد می کند، در این بند از آیین نامه احداث بنا در خارج از حریم شهرها و محدوده ی روستا به عمل آمده است.
اما در همین حال تبصره ی – 3 این ماده موضوعی را اعلام می کند که دارای ابهام است. در اینجا فرض بر این است که ما سه نوع روستا در کشور داریم. روستاهای زیر 20 خانوار و فاقد دهیاری( که تکلیف آن را در همین ماده روشن کرده و آن ها را مشمول این ماده ی قانونی کرده است) ، روستاهایی که بالای 20 خانوار بوده و دارای طرح هادی هستند. تکلیف ساخت و ساز و تغییر کاربری برای این گونه روستاها که ما آن را قلمرو اول مدیریتی نامیده ایم نیز روشن است. اما روستاهایی که نه در گروه نخست هستند و نه در گروه دوم( یعنی دارای طرح هادی) قرار می گیرند، روستاهایی هستند که نه زیر 20 خانوار هستند و نه دارای طرح هادی هستند. دراینجا هست که تبصره – 3 این ماده اعلام می کند که این گونه روستاها باید ضوابط و مقررات آن « توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه و ملاک صدور پروانه ساختمانی قرار می‌گیرد». پرسش این است روستاهایی که فاقد طرح هادی هستند چرا در زمره ی همان روستاهای دیگری که فاقد این طرح هستند یعنی روستاهای کمتر از 20 خانوار و فاقد دهیاری قرار نگرفته اند. مشخص نیست قانونگذار چه منظوری از این تبصره ی قانونی داشته است. به احتمال زیاد فرض شده است که این روستاها دارای دهیار بوده و می توانند در نظم و نسق بخشیدن به ضوابط و مقررات ساخت و ساز و نظارت بر آن زیر نظر بنیاد یعنی متولی اصلی توسعه و عمران روستاها بهتر عمل کند. با این حال می توان پرسید که آیا درست است که به صورت موقت توسط بنیاد مسکن بدون مطالعه ی تخصصی برای آن ها ضوابط ساخت و ساز تهیه و سپس پروانه ی ساخت و ساز صادر شود. آیا تعدد نهادهای صدور پروانه ی ساختمانی موجب تخلفات قانونی و باز شدن مسیرهای گوناگون برای متخلفان نخواهد شد؟
3 . 2. 1 . بازهم جریمه جایگزین قلع بنا
اما در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها یعنی همان قانونی که کمیسیون تبصره – 1 ماده – 1 آن مصدر مجوزهای ساختمانی در پهنه ی سوم است، نقطه عزیمتی برای بروز تخلفات نیز فراهم کرده است. در ماده – 2 همین قانون که در سال 1385 با اندکی تغییر اصلاح شده، دولت در منافع حاصل از تغییر کاربری اراضی زراعی، سهیم شده و همین سهیم شدن سبب تمایل بیشتر به اخذ جریمه به جای قلع بنا شده است:
«ماده 2 (اصلاحی 1385) قانون سال1374: در مواردی كه به اراضی زراعی و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر كاربری داده می‌شود، هشتاد درصد (80%) قیمت روز اراضی و باغهای مذكور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر كاربری بابت عوارض از مالكین وصول و به خزانهداری كل كشور واریز می‌گردد.
تبصره 3(الحاقی): تقویم و ارزیابی اراضی زراعی و باغهای موضوع این قانون توسط كمیسیون سه نفرهای متشكل از نمایندگان سازمان جهاد كشاورزی، استانداری، امور اقتصادی و دارایی استان در هر یك از شهرستانها انجام میپذیرد»( تاکید از ماست)28
لازم است یادآوری شود که این ماده قانونی در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی سال 1374 نیز وجود داشت ولی در آن موضوع « تقویم» یا همان ارزش گذاری زمین به قیمت روز توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین و باید به تصویب هیات وزریران می رسید. اما قانون اصلاحی سال 1385 روند کار را برای تغییر کاربری تسهیل کرده! و کمیسیونی از نمایندگان سازمان جهاد كشاورزی، استانداری، امور اقتصادی و دارایی در هر یك از شهرستانهای استان که زمین در آن واقع شده تشکیل داده و این در واقع یعنی تسهیل و تصریح روند تغییر کاربری در عمل خواهد بود. به عبارت دیگر تقویم یا ارزش گذاری زمین برای تغییر کاربری را به هیات محلی سپرده و کار تغییر کاربری را بسیارآسان تر کرده و این تغییر قانون سبب شده تا در واقع به گونه ای منافع محلی بر منافع ملی و منطقه ای ارجح شمرده شود. چنان که پیشتر نیز گفته شده، تجربه ی سال های اخیر نشان داده است که وقتی در مواردی که منافع منطقه ای و ملی به نهادهای محلی سپرده شده، منافع محلی بر منافع منطقه ای و ملی ارجح شمرده شده است. از این رو در بسیاری موارد دادن جریمه به قیمت روز جانشین قلع و قمع بنا و تغییر کاربری زمین در کشور شده است. به عبارت دیگر تعبیه این ماده از قانون در عمل در بسیاری موارد راه تخلفات را هم در سازمان های دولتی و هم غیر دولتی گشوده است. بعلاوه تغییر قیمت زمین مورد تقاضا پس از تغییر کاربری چنان متفاوت و متضمن حاشیه سود بالاست که پرداخت 80 درصد قیمت روز نیز منافع زیادی برای صاحب ملک دارد.
اما پرسش مهم این است که مبلغ جریمه چگونه باید هزینه شود. در ماده - 4 قانون حفظ کاربری اراضی اگر چه گفته شده که مبلغ جریمه به خزانه داری کل واریز و باید صرف امورخدمات زیربنایی در کشاورزی شود:« ماده 4 ـ دولت مكلف است همه ساله اعتباری معادل هشتاد درصد (80%) از درآمدهای موضوع این قانون را در بودجه سالیانه وزارت جهاد كشاورزی منظور نماید تا وزارت مزبور طبق ضوابط قانونی مربوطه به مصرف امور زیربنایی كشاورزی شامل:
- تسطیح اراضی،
- احداث كانال،
- آبیاری،
- زهكشی،
- سدها و بندهای خاكی،
- تأمین آب و احیای اراضی موات و بایر
- و هزینه‌های دادرسی و اجرای این قانون برساند و بیست درصد (20 % ) باقیمانده از درآمد موضوع این قانون به منظور مطالعه و آماده‌سازی زمینهای غیرقابل كشت و زرع برای توسعه شهرها و روستاها و ایجاد شهركها در اختیار وزارت مسكن و شهرسازی قرار می‌گیرد». اما بررسی های میدانی نشان می دهد که این مبالغ نه صرف امور کشاورزی شده و نه به اندازه ی کافی از متخلفان اخذ شده است!. به طور مشخص در دست کم استان مازندران یعنی یکی از استان های دارای تغییر کاربری زیاد کشاورزی، هیچ گزارشی از میزان و مبلغ تخصیصی در این مورد برای خدمات کشاورزی از طرف مراجع رسمی اعلام نشده است. به عنوان مثال آقای سید حسین میری مدیر کل بازرسی استان مازندارن در تاریخ 4/4/1394 در زمینه ساخت و ساز و تغییرات کاربری در استان مازندران مصاحبه ای انجام داد و در این مصاحبه اعلام کرد که « باید مطابق قانون و براساس کارشناسیِ دقیق، مبالغ مربوط به تغییر کاربری به قیمت روز اراضی پس از تغییر، محاسبه و دریافت گردد و به نص قانون، دولت مکلف است 80 درصد از درآمد ناشی از عوارض حاصله از تغییر کاربریها را در حمایت از کشاورزی (زراعی و باغها) هزینه نماید. طی ۸ سال گذشته ۵۸۵ هکتار اراضی زراعی و باغی دچار تغییر کاربری شده.29 میری ادامه داد: به عنوان نمونه قیمت هر متر اراضی زراعی و باغی در استان ۹ هزار تومان است که اگر بیشتر از آن خریداری شود باعث متضرر شدن خریدار می‌شود ... وی افزود: از ۵۸۵ هکتار از راضی زراعی و باغی باید ۵۷۰ میلیارد تومان عوارض[ بابت تغییر کاربری]گرفته می‌شد در حالی که ۶ میلیارد تومان اخذ شده است http://newsneka.ir). 5/4/94 (.
بررسی ها در موارد گوناگون نیز نشان می دهد که مبالغ دریافتی مطابق همین قانون به گفته ی مسئولان؛ اولاً بسیار کمتر از حد لازم بوده و ثانیاً مقصد هزینه کرد آن در بسیاری موارد نامعلوم است. در حالیکه در آیین نامه همین قانون در ماده – 17 تاکید شده است که « سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور موظف است به منظور اجرای ماده (4) اصلاحی قانون[ حفظ کاربری اراضی]، ردیفهای اعتباری مستقلی برای وزارتخانه‌های جهادكشاورزی و مسكن و شهرسازی اختصاص دهد و همه ساله درآمدهای موضوع این ماده را به ترتیب هشتاد درصد (80%) و بیست درصد (20 % )در بودجه سنواتی دستگاههای یادشده منظور نماید».
پس گفتار
این مقاله با هدف شناخت و درک مدیریت فضا در ایران و بررسی قوانینی که در این قلمروها بر ساخت و ساز و تغییر کاربری و به طور کلی مدیریت فضا نظارت دارد، نگاشته شده است. ما در این بررسی سه قلمرو مدیریتِ فضا در ایران را معرفی کرده و سپس قوانین ناظر بر هر کدام با تاکید بر قوانین و ضوابط و مقرراتی که سبب ساز ساخت و سازها و تغییرکاربری غیر مجاز و مدیریت غیر اصولی فضا شده را معرفی کرده ایم.
در بررسی بالا سه قلمرو مدیریت فضا یعنی محدوده ی روستا در طرح هادی، محدوده و حریم شهرها و سرانجام فضای بین این دو قلمرو به عنوان قلمرو سوم معرفی شدند . در این قلمرو ها برخی قوانین ناظر به ویژه قوانینی که در یک دهه ی اخیر وضع شده اند به ساخت و سازهای و تغییر کاربری های غیر مجاز فرصت تخلف بیشتری داده است. مضاف بر این، تعدد مراکز صدور پروانه ی ساختمانی و مجوز های ساخت و ساز و تغییر کاربری که در برخی موارد از هیچگونه صلاحیت تخصصی نیز برخوردار نیستند، به تخریب وسیع و گسترده ی منابع طبیعی و ارزشمند کشور منجر شده و برنامه ریزی فضایی کشور را دستخوش نابسامانی کرده است. بررسی های نظری و میدانی نشان داد که در بسیاری موارد عملکرد مدیران محلی بر پایه ی منافع محلی بوده و در اقدامات اجرایی خود در مدیریت فضا همواره منافع محلی بر منافع ملی و منطقه ای ترجیح داده شده است. همچنین تفکری بر گروهی از مدیران محلی و منطقه ای حاکم شده است که در آن با تاسی به سیاست های توسعه ی اقتصادی و اشتغال زایی به تصریحی پوشیده و یا آشکار از اقداماتی حمایت می کنند که در تحلیل نهایی بر حفاظت از منابع طبیعی و آثار ارزشمند فرهنگی کشور، ارجحیت تام دارد.
با عنایت به پژوهش حاضر می توان دست کم به چند پیشنهاد مشخص برای بهبود مدیریت فضا در قلمروهای سه گانه ی مورد بحث در این مطالعه اشاره کرد:
- در قلمرو مدیریت نخست یعنی در محدوده ی روستاهای کشور، توسعه و عمران روستایی با جمعیت و اهمیت قابل توجه، از فقدان یک نهاد متولی پاسخگو و متخصص رنج می برد و به نظر می رسد لازم است برای جبران این نقیصه « وزارت توسعه و عمران روستایی» در کشور تشکیل شود.
- تهیه و تصویب طرح های هادی روستایی زیر نظر نهاد شورای برنامه ریزی و توسعه ی استان قرار گیرد.
- فرایند ساخت و ساز و تغییر کاربری غیر مجاز همیشه مراحل پیش کارگاهی، کارگاهی و پس کارگاهی را طی می کند. باید یک نهاد پایش و ارزیابی زیر نظر شورای برنامه ریزی و توسعه استان ها بوجود آید که با ثبت منظم و مستمر ساخت و سازها و تغییر کاربری در سه قلمرو مدیریت فضا و گزارش مکتوب زمانبندی شده و مستمر به مراجع تصمیم گیری در کمیسیون های مرتبط با نظارت، به ویژه کمک نماید تا تخلف در همان مرحله ی پیش کارگاهی متوقف شود.
- بررسی ها نشان داده است که یکی از مهمترین کاستی های مدیریت فضا در خصوص ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین در سه قلمرو مدیریتی (به ویژه در خصوص ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین، خارج از مجوزهای تحت نظارت قانون)، فقدان داده ها و اطلاعات مستند و قابل اتکا مثل بسیاری دیگر از حوزه های اقتصادی و اجتماعی به معضلی بزرگ تبدیل شده است. تشکیل یک بانک داده در چارچوب همان فرایند پایش و ارزیابی، بسیار ضروری است. در این زمینه کمک سازمان امور اراضی استان ها، معاونت امور عمرانی استانداری ها و سازمان راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بسیار کار ساز خواهد بود. یاد آوری این نکته مهم است که هنوز هیچکدام از نهادهای مسئول در این زمینه آمار دقیقی از ساخت و سازها و میزان تغییرات کاربری غیر مجاز زمین کشاورزی و یا جنگل در استان و کشور ندارند و اغلب با ارائه ی آمارهای بسیار متفاوت، هم پژوهشگران و هم مقامات مسئول و تصمیم گیر در این زمینه را دچار ابهام و سردرگمی کرده اند.
- مراکز متعدد صدور پروانه در قلمروهای سه گانه ی مدیریتی در هر استان ساماندهی شوند و ضمن سپردن این مهم به یک نهاد مسئول و متخصص، نهادهایی مثل سازمان نظام مهندسی و سمن های مرتبط با امر محیط زیست، مداخلات کالبدی و منابع ارزشمند طبیعی نیز دست کم در آن نماینده ای ناظر داشته باشند.
- اگر چه قوانین موجود مرتبط با فضا در صیانت از منابع طبیعی و تمدنی – فرهنگی از مضمون و محتوای مناسبی برخوردارند لیکن برخی نواقص و خلاء های قانونی برای سوء استفاده از قانون نیز در آن ها دیده می شود که در بررسی حاضر به برخی از مهمترین آن اشاره شده است. تغییر و یا اصلاح این قوانین و ضوابط و مقررات می تواند به نظارت و کنترل ساخت وساز و تغییر کاربری های غیر مجاز و مدیریت فضا در این قلمرو ها کمک نماید.
- در همین بررسی مشخص شد که با وجود نهادهای نظارتی در سه قوه ی مقننه، مجریه و قضائیه، « نقض قانون» در ابعاد گسترده اتفاق افتاده و بعد از این نیز می تواند اتفاق بیفتد. یکی از ابزارهای قابل توجه و بسیار موثر این است که نهادهای نظارتی غیر دولتی در چارچوب قانون در عرصه ی عمومی فعال و آزاد باشند. چیزی که می توانیم آن را« نظارت بر نظارت» بنایم. به نظر می رسد که تنها « نظارت بر نظارت» است که امکان کاهش سوء استفاده از برخی مفاد قانونی و شبه قانونی را فراهم می کند.
- یکی دیگر از ابزار های مهم نظارت و کنترل منابع طبیعی و ارزشمند کشور به ویژه در قلمرو سوم مدیریتی، تهیه نقشه ی کاربری زمین های کشاورزی و جنگل در مقیاس بزرگ است. وزارت جهاد کشاورزی پس از رویدادهای مخرب یک دهه ی اخیر و تخریب گسترده ی زمین های کشاورزی و جنگل، تهیه ی نقشه ی کاداستر کشاورزی با مقیاس 1:2000را برای یک دوره ی پنجساله در دستور کار خود قرار داده است. اگر چه این کار با تاخیر دست کم بیست ساله انجام گرفته لیکن بسیار مغتنم است. هر چند تهیه ی پنجساله ی آن اندکی به شوخی شباهت دارد. با این حال تجربه نشان داده است که فقط زمین های کشاورزی و پهنه های جنگلی کنونی نیستند که باید حفاظت شوند بلکه خاک های ارزشمندی که هم اکنون به دلایل گوناگون و از جمله فقدان آب کشاورزی و یا دوری از سکونتگاه های کنونی به زیر کشت نرفته اند و یا با ترفندهایی از کاربری دایر به بایر تبدیل شده اند نیز باید در زمره ی زمین های مورد حفاظت باشند . این امر مستلزم این است که نقشه های کلاس خاک که برای دشت ها تهیه شده اند، برای تمام دشت ها و پهنه های با قابلیت کشت تهیه و تکمیل شوند و نقشه های کلاس خاک نیز علاوه بر نقشه های کاداستر کشاورزی، مبنایی برای تشخیص اراضی کشاورزی در قانون باشند.
پی‌نوشت‌‌ها
1- . در برخی از استان ها که در نواحی خشک و کویری تر قرار گرفته اند، این میزان به نزدیک 60 درصد آبادی ها هم می رسد. از جمله در استان سیستان و بلوچستان در همین سال58 درصدآبادی های دارای سکنه جمعیتی کمتر از 100 نفر داشته اند.
2 . ناصر عظیمی، کاربری زمین در برنامه ریزی منطقه ای، نشر ژرف1390ص 50
3 . این نام گذاری تنها به منظور ساده کردن مفهوم تقسیمات فضای مدیریتی در کشور و مختص همین نوشته است و در نتیجه به معنی نام گذاری رسمی و قانونی آن نیست. ترتیب این قلمروها نیز تنها از روی اندازه ی این قلمروها انجام گرفته است.
4- . این برآورد از مساحی محدوده ی ساخته شده ی شهرها در چند طرح کالبدی منطقه ای توسط نگارنده به دست آمده است و بنابراین کاملاً حدودی بوده و صرفاً برای به دست دادن حد و حدود مساحت و جمعیت این قلمروها ارائه شده است .
5 . طبق تعریف آیین نامه نحوه ی بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمرانی محلی و ناحیه ای و ... طرح هادی روستایی « عبارت است از طرحی که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود روستا، میزان و مکان گسترش آتی و نحوۀ استفاده از زمین برای عملکرد های مختلف از قبیل مسکونی، تجاری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و نیازمندیهای عمومی روستا بر حسب مورد در قالب مصوبات طرح های ساماندهی فضا و سکونت گاههای روستایی با طرح جامع ناحیه ای تعیین می شود»
6. به‌گزارش خبرگزاری خانه ملت، بر اساس اصل 138 قانون اساسی کل کشور، هیأتوزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آئیننامه بپردازد، اما مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. مطابق گزارش خانه ملت و سایت آن آیین نامه اجرایی ماده 194 قانون برنامه پنجم که توسط دولت تصویب شده، به همراه شمار زیادی از مصوبات دولت رد شده است. ولی این اختیارات برای دهیار در ماده – 194 قانون برنامه ی پنجم از ابتدای اجرای این برنامه اجرایی شده است.
7- . لازم است یادآوری شود که آقای افشار مدیر کل امور اراضی نیز بر همان 160 هکتار اولیه در طرح هادی تاکید دارد اما چنان که نماینده ی مجلس از آستارا اعلام کرده است بعداً 100 هکتار دیگر نیز به محدوده ی طرح هادی اضافه شده است. بررسی های ما نشان می دهد که ضمیمه شدن این 100 هکتار خوشبختانه با تغییر دولت در سال 1392 منتفی شده است.
8- . تبصره ی – 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی تاکید دارد که :« تشخیص موارد ضروری تغییر كاربری اراضی زراعی و باغ¬ها در هر استان به عهده كمیسیونی (موقت ) مرکب از رئیس سازمان جهاد كشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسكن و شهرسازی، مدیر كل حفاظت محیط زیست آن استان و یك نفر نماینده استاندار می‌باشد كه به ریاست سازمان جهاد كشاورزی تشكیل می‌گردد. نماینده دستگاه اجرایی ذی¬ربط می‌تواند بدون حق رأی در جلسات كمیسیون شركت نماید. سازمان جهاد كشاورزی موظف است حداكثر ظرف مدت دو ماه از تاریخ دریافت تقاضا یا استعلام مطابق نظر كمیسیون نسبت به صدور پاسخ اقدام نماید».
9 . انصاف این است که بگوییم تغییر دولت هم سبب باز شدن فضا عمومی برای طرح مباحث این چنینی شده و هم تحول در سطح مدیران دولتیِ مسئول، زمینه ی پی گیری این تخلفات را به نحو مناسب تری فراهم کرده است. این تحول به طرز آشکاری فساد در این زمینه را کاهش داده است. بنابراین این تجربه نشان می دهد که اگر دولت می خواهد( که البته تمام شواهد نیز چنین نشان می دهد) با فساد مبارزه کند راهی ندارد جز این که عرصه ی عمومی را باز نگهدارد و سمن ها را آزاد در کنار خود داشته باشد.
10 . برای متن کامل تفاهم نامه نگاه کنید به سایت بنیاد مسکن انقلاب اسلامیwww.bonyadmaskan.com
11 . جهاد کشاورزی در کمیسیون تصویب طرح هادی حضور دارد اما حضور این نهاد در عمل به دلیل عدم کفایت رای و حضور نهادهای متعدد دیگر که نگاه غیر حفاظتی به منابع طبیعی دارند، بی اثر خواهد بود.
12- . پدیده ی «گردشگر- مالک» بدان معنی است که گردشگر تمایل شدید دارد که صاحب ملک در محل گردشگری باشد. این پدیده در سال های اخیر به ویژه برای منطقه ی ساحلی شمال کشور متقاضیان زیادی پیدا کرده است. پدیده ی گردشگر - مالک صرفنظر از عوامل دیگر اقتصادی موجد آن، در درجه ی نخست محصول فقدان آزادی های اجتماعی در حوزه ی عمومی است. بنابراین بسیاری از این متقاضیانِ برگشت به روستا و ساخت و ساز کنندگان در روستا اصولاً تمایلی به سکونت دایم در روستا ندارند بلکه همان گردشگر- مالکانی هستند که با اختیارات تعیین شده در آیین نامه برای دهیار، زمین و تسهیلات دریافت کرده و ساخت و ساز انجام داده و تغییر کاربری به ویژه در استان های شمالی با جاذبه های طبیعی بی بدیل در کشور را سبب شده اند.
13 . در شکل 1. محدوده و حریم شهر و ارتباط آن با دیگر قلمرو های مدیریت فضا در ایران به صورت شماتیک نمایانده شده است.
14 . تعداد شهرهای کشور در پورتال وزارت کشور برای شهریور 1394 برابر 1242 شهر ثبت شده استmoi.ir/Portal/Home ) )
15 . نگاه کنید به : محمد احمدی، منطقه بندی کاربری ها و تناسب اراضی برای فعالیت های مختلف کشاورزی(جنگل، زراعت، باغ)، توسعه شهری و فعالیتهای وابسته(مطالعه موردی استان قزوین)، استاد راهنما ناصر عظیمی، داشگاه آزاد واحد قزوین، دانشکده شهرسازی و معماری ایران1393. در این مطالعه پژوهشگر تمام محدوده ها و حریم شهرهای استان را بر روی نقشه ی استان قزوین به مقیاس 1:25000 نشانده و سپس با استفاده از نقشه ی آبادی های سرشماری نفوس و مسکن سال 1390 ، جمعیت روستایی در حریم شهرها را به تفکیک محاسبه کرده است.
16 . پیداست که این برآورد تا مطالعه ی دقیق تر می باید با احتیاط تلقی شود. به نظر نگارنده این برآورد برای شمارجمعیت در حریم شهرها در ایران احتمالاً با خطای 5 تا 10 درصد ممکن است روبرو باشد.
17- . لازم است یادآوری شود که بعد از انقلاب اجرای ماده – 100 قانون شهرداری برای چند سال با اعتراض شورای نگهبان از سال 1362 تا 1367 متوقف شد زیرا شورای نگهبان معتقد بود که اختیارات مندرج در این ماده در حوزه ی اختیارات حاکم شرع می باشد. اما در سال 1367 با افزایش تخلفات ساختمانی و مشکلات ناشی از آن مجدداً قانون شهرداری ها با عاملیت مدیریت شهری به اجرا درآمد.
18 . در مورد شهر تهران این کمیسیون دارای تفاوت هایی است که در اینجا مورد بحث نیست. به عنوان مثال سازمان حفاظت محیط زیست در کمیسیون ماده – 5 در شهر تهران عضویت دارد ولی در استان ها ندارد.
19 . نگاه کنید به : عیسی مهری، ارزیابی نقش کمیسیون ماده – 5 در نظام برنامه ریزی کالبدی شهر گرگان( نمونه موردی شهرک تالار و سروش جنگل) ، پایان نامه کارشناسی ارشد، استاد راهمنا، ناصر عظیمی، دانشگاه آزاد واحد تهران مرکز، دانشکده هنر و معماری 1388
20 . پیشتر در معرفی این محدوده از قلمرو فضا، مبنای قانونی تعیین حد و حدود آن ارائه شد.
21 . تذکر این نکته ضرورت دارد که به تناسب افزایش شمار طرح های هادی روستایی، این سهم می تواند بازهم کاهش یابد . زیرا با افزایش شمار این طرح ها، بخشی از روستاهایی که هم اکنون در قلمرو اول قرار ندارند به این قلمرو مدیریتیِ فضا ( محدوده ی روستا) تعلق می گیرند و در نتیجه در حالیکه به سهم جمعیت محدوده ی روستا در طرح های هادی( قلمرو اول) افزوده می شود، از سهم جمعیت مدیریتی سوم کاسته می شود.
22 . در استان های شمالی کشور این سهم بیشتر است.
23 . البته در مورد جنگل ها که تغییر کاربری آن مجاز نیست، سازمان جنگل ها نظر می دهد لیکن در آنجا نیز ضرورت تشخیص به همین کمیسیون پنج نفره معطوف شده است. در واقع در همه ی موارد ضرورت به این کمیسیون واگذار شده است.
24 . لازم است یادآوری شود که در آن زمان هنوز « محدوده ی روستا» به معنی امروزی آن که توسط طرح هادی روستایی تعیین و تحدید می شود وجود نداشت. بنابراین وقتی در این تبصره از « محدوده ی خارج از حریم شهرها» سخن به میان آمده، امروزه به معنی همان پهنه ای است که ما در این بررسی قلمرو سوم مدیریتی نامیده ایم و آن بین حریم شهر و محدوده ی روستایی تعیین شده در طرح هادی روستایی است.
25- . یادآوری این نکته ضرورت دارد که این آیین نامه که با استناد به ماده – 8 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی( مصوب 1353) در سال 1355 به تصویب هیات وزیران رسیده بود، در جلسه مورخ 10/2/1391 تغییر یافت و برای آن آیین نامه ای جدید نوشته و به تصویب رسید. بنابراین اکنون کمیسیون بر مبنای آیین نامه احداث بنا در خارج از محدوده و حریم شهرها مصوب 1391 عمل می کند. با این حال ماده – 4 آیین نامه جدید نیز با همان مضمون ماده – 4 قبلی ولی با تغییراتی تدوین شده است. بنابراین ارجاع به ماده – 4 آیین نامه قبلی همان مضمون ماده را در آیین نامه ی جدید نیز در بر می گیرد.
26- . برای تمام این موارد به طور دقیق این حریم ها در قوانین گوناگون مشخص شده است و کمترین شبهه ای در این خصوص وجود ندارد.
27 . در ماده – 2 و 3 آیین نامه ی اجرایی شورای برنامه ریزی و توسعه آستان مصوب 3/6/1387 اعضای این شوار به شرح زیر معرفی شده اند:
ماده2ـ به منظور هماهنگی و تصمیم‌گیری در امور برنامه‌ریزی، توسعه و عمران استانها و نظارت بر آنها و هدایت و تصویب طرحها در چهارچوب سیاستها و برنامه‌های مصوب در كلیه استانهای كشور، شورا تشكیل می‌شود.
ماده3ـ اعضای شورا به شرح زیر می‌باشند:
1ـ استاندار (رییس)
2ـ معاون‌برنامه‌ریزی استانداری (دبیر بدون حق رأی)
3ـ معاون عمرانی استانداری.
4ـ رییس سازمان امور اقتصادی و دارایی استان.
5 ـ رییس سازمان مسكن و شهرسازی استان.
6 ـ مدیركل حفاظت محیط زیست استان.
7ـ رییس سازمان بازرگانی استان.
8 ـ مدیركل راه و ترابری استان.
9ـ رییس سازمان جهاد كشاورزی استان.
10ـ رییس سازمان صنایع و معادن استان.
11ـ رییس سازمان آموزش و پرورش استان.
12ـ مدیركل فرهنگ و ارشاد اسلامی استان.
13ـ مدیركل تعاون استان.
14ـ رییس شورای هماهنگی بانكهای استان.
15ـ مدیركل صدا و سیمای مركز استان.
16ـ مدیركل اطلاعات استان.
17ـ مدیركل تربیت بدنی استان.
18ـ رئیس سازمان بنیاد شهید و امور ایثارگران استان.
19ـ مدیركل دفتر روستایی استانداری.
20ـ دو نفر صاحب نظر ترجیحاً از اساتید دانشگاه به پیشنهاد استاندار و تصویب شورا (بدون حق رأی).
21ـ یك نفر از نمایندگان مردم استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجمع نمایندگان استان (بدون حق رأی).
ماده4ـ وظایف شورا براساس ماده (71) تنفیذی قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران موضوع ماده (83) قانون می‌باشد.
تبصره ـ موضوعات ارجاع شده توسط هیئت‌وزیران و شوراهای عالی نیز در دستور جلسات شورا قرار می‌گیرد.
ماده5 ـ هنگام طرح مباحث مربوط به هر دستگاه اجرایی از مسئول آن دستگاه با حق رأی برای شركت در جلسه شورا دعوت به عمل می‌آید.
28- . همین ماده در قانون سال 1374 به این صورت آمده است:« : در مواردی كه به اراضی زارعی و باغها طبق مقررات این قانون مجوز تغییر كاربری داده می‌شود هشتاد درصد (80%) قیمت روز اراضی و باغهای مذكور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر كاربری بابت عوارض از مالكین وصول و به خزانهداری كل كشور واریز می‌گردد. نحوه تقویم[ نحوه ی قیمت گذاری] ارزش اراضی موضوع این قانون توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین و به تصویب هیات وزریران خواهد رسید»
29- . منظور تغییرا ت کاربری هایی که طبق قانون و تبصره ی 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربری انجام شده است و نه تغییر کاربری های غیر مجاز .
• پژوهشگر مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران
•• این مقاله برای نخستین بار و به‌طور هم‌زمان در سایت انسان‌شناسی و فرهنگ (www.anthropology.ir)
و پایگاه خبری تحلیلی لاهیگ (www.lahig.ir) منتشر و استفاده از آن با ذکر منبع مجاز خواهد بود.
•• این مقاله برای نخستین بار و به‌طور هم‌زمان در سایت انسان‌شناسی و فرهنگ (www.anthropology.ir)
و پایگاه خبری تحلیلی لاهیگ (www.lahig.ir) منتشر و استفاده از آن با ذکر منبع مجاز خواهد بود.