سابقه و عملکرد نظام برنامهریزی جامع توسعه در ایران چندان موفق نیست. مرور گزارشهای نظارتی برنامههای پنج ساله توسعه بیانگر عملکرد نه چندان موفق دولتها در پیشبرد برنامهریزی توسعه کشور است. درباره دلایل ناکارآمدی برنامهریزی جامع توسعه تحلیلهای متعددی ارائه شده است. با توجه به آغاز فرایند تدوین برنامه ششم توسعه کشور و ضرورتهای توجه به این مسأله و دغدغه مسئولان برنامهریزی توسعه کشور، نوشتار حاضر به ارائه پیشنهاداتی در این زمینه پرداخته است.
محیط برنامهریزی توسعه بسیار پیچیده است. پیچیدگی مفهوم، مؤلفهها و ابعاد توسعه، وابستگی ذینفعان و مسئولان برنامههای توسعه به دولت، بازار، جامعه مدنی و بازیگران محلی از دلایل پیچیدگی محیط برنامهریزی توسعه هستند. در چنین شرایطی، تحقق توسعه مستلزم ارائه روشهای بهینه برنامهریزی و کاربرد آنهاست. برنامهریزی جامع توسعه الگویی است که در دهه 1980 و 1990 الگوی غالب در برنامهریزی توسعه بود و معایب آن موجب تغییر این رویکرد شد. پیامدهای توسعه تک بعدی و نظام برنامهریزی جامع (از جمله عدم تعادل منطقهای، تمرکز منابع و امکانات، بیتوجهی به ملاحظات منطقهای)، مسئولان کشورها را به بازاندیشی الگوهای فکریشان وادار کرد. همزمان عواقب نامطلوب توسعه تک بعدی موجب بروز پارادایم توسعه پایدار شد. تحقق توسعه پایدار از طریق روشهای برنامهریزی توسعه میسر نبود در نتیجه روشهای سیاستگذاری و برنامهریزی نیز تغییر کرد. نهادینه شدن ایده و آرمان توسعه پایدار در نظام برنامهریزی یک کشور مستلزم مجموعه اقداماتی در ساختارها و تشکیلات، قوانین و مقررات، فرایند هماهنگی بین بخشی (وزارتخانههای مختلف) و بین سطحی (مرکز و استانها) و مشارکت بخش خصوصی و سازمانهای غیردولتی است.
ماهیت بلندمدت بودن توسعه پایدار کشورها را به سمت طراحی نظام برنامهریزی و سیاستگذاری توسعه پایدار به جای تدوین یک برنامه جامع توسعه سوق داد و این امر تبدیل به دستورکار جهانی شد و در قالب اسناد توسعه پایدار نمایان شد. در نتیجه این تحولات، تدوین استراتژی ملی توسعه به عنوان ویترین نظام برنامهریزی توسعه پایدار در کشورهای مختلف گسترش یافت. لزوم اتخاذ استراتژیهای ملی برای توسعه پایدار به عنوان بخشی از دستور کار 21 مورد تأکید قرار گرفته است. آمار سال 2009 سازمان ملل نشان میدهد که 106 کشور استراتژی ملی توسعه پایدار را تدوین کردهاند (WSSD, 2010). «در بسیاری از کشورها، توسعه پایدار به عنوان یک اصل راهنما در فرایند سیاستگذاری پذیرفته شده و بسیاری از کشورها از جمله انگلستان، نروژ، سوئیس، ایرلند، آلمان، بلژیک، آفریقای جنوبی، برزیل، فیلیپین، فنلاند، چین، اسلواکی، چک، پرتغال، فرانسه، سوئد، ایتالیا، مکزیک و کانادا استراتژیهای ملی توسعه پایدار را تدوین و اجرا کردهاند» (OECD, 2007: 121).
نظام سیاستگذاری توسعه یک کشور دارای مراحل مختلف و دربرگیرنده کنشگران متعددی است، این کنشگران مربوط به بخش دولتی، خصوصی، مدنی هستند. در بخش دولتی، سیاستگذاران، مبتکران و تدوینکنندگان سیاستها، مجریان و نهادهای نظارت و ارزیابی حضور دارند. کارکردهای این کنشگران ممکن است همپوشانی داشته باشند. برای هماهنگ کردن این بخشها، استراتژی ملی توسعه پایدار تدوین میشود. مشخص کردن مسئولان اصلی برنامهریزی توسعه پایدار و میزان قدرت و اختیارات آن یکی از عوامل مهم نهادینهسازی توسعه پایدار محسوب میشود. علاوه بر این نهادینهسازی یک نظام برنامهریزی توسعه پایدار مستلزم طراحی آن در قالب یک فرایند است و نه صرفاً تدوین یک برنامه. برای تدوین و اجرای استراتژی ملی توسعه پایدار فقط یک رهیافت و فرمول واحد وجود ندارد. هر کشور میتواند بهترین روش را برای تهیه و اجرای استراتژی توسعه پایدار بر اساس وضعیت سیاسی، فرهنگی، تاریخی و بوم شناختی خود تعیین نماید. آنچه مهم است کاربرد استوار و پایدار اصول زیربنایی و اطمینان از توازن و یکپارچگی اهداف اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی است. استراتژی ملی توسعه پایدار نباید پروژهای یکباره باشد بلکه لازم است فرایندی مستمر و مداوم باشد. استراتژی ملی مسائل و معضلات به هم پیوسته را از طریق ظرفیتسازی، گسترش اقدامات و چارچوبهای قانونی مورد توجه قرار داده و منابع موجود را به شکل بهینه تخصیص میدهد (OECD, 2001: 15-18).
این نوشتار تلاش میکند نظام برنامهریزی توسعه پایدار کشور را در یک فرایند پنج مرحلهای متشکل از بازیگران مختلف تبیین نماید.
مرحله اول: شناسایی مسائل و تعیین دستور کار
نکاتی که در این مرحله باید در نظر گرفته شود شامل پیوستگی مسأله با مسائل مرتبط، شاخصهای موجود درباره مسأله مورد نظر و شاخصهای مطلوب میباشد. در این مرحله پیشنهادهای زیر ارائه میشود.
- حضور ذینفعان توسعه پایدار از بخشهای دولتی، خصوصی، اصناف، غیردولتیها و مردمی به صورت اظهارنظر و عقیده از طریق نمایندگان شناخته شده.
- تعریف مسائل در چارچوب ساختار توسعه پایدار جامعه شامل اولویتها، خطرات و فرصتها.
- اجتناب از تعصبهای بخشی و سازمانی در تعریف مسأله.
- کنترل مسائلی که ارتباط حیاتی و استراتژیک با اولویتهای توسعه پایدار دارند.
- ترغیب تحلیلگران به انجام تحلیل مسائل.
مرحله دوم: تدوین سیاستها و برنامهها
گام دوم و مهم در نظام برنامهریزی توسعه پایدار تدوین سیاستها و برنامههاست. در این مرحله تدوینکنندگان سیاستها، گزینههای سیاستی را شناسایی، باز تعریف و مدون میکنند تا زمینه را برای مرحله تصمیمگیری آماده نمایند. در مرحله تدوین سیاستها ابتدا باید تعریف و تصویر روشنی از مشکل یا مسأله مورد نظر ارائه کرد. تدوین سیاستهای توسعه پایدار به دلیل بررسی گزینههای مختلف بر مبنای سه معیار اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی از پیچیدگی بیشتری برخوردار است. از این رو سازماندهی کارگروههای مختلف، استفاده از منابع و توانمندیهای مراکز پژوهشی، حمایت از مشارکت سازمانهای غیردولتی و حمایت از تحلیل پیش بینی یا آیندهنگرانه و تولید دانش در مورد هر یک از حوزههای مرتبط با توسعه پایدار ضروری است.
مرحله سوم: تصویب سیاستها و برنامهها
تصویب یک برنامه با توجه به ماهیت چند بعدی توسعه پایدار دشوار است. تدوین مناسب گزینهها نقش مهمی در هدایت مراحل بعدی دارد. در مرحله تصویب سیاست، انتخاب یک یا چند شاخص اساسی برای ابعاد اقتصادی، اجتماعی محیط زیستی هر گزینه بر مبنای شرایط محلی و ملی و تعیین دوره زمانی قابل اهمیت است. سازماندهی و مقایسه نتایج ارزیابی گزینههای مختلف در ماتریس تصمیمگیری به شکل شفاف و مرتبط با یکدیگر، انتخاب گزینه سیاستی که همگرایی را افزایش و اثرات منفی را کاهش میدهد نیز باید مورد توجه سیاستگذاران قرار گیرد.
استفاده بخشهای مختلف از ابزارهای تحلیلی برای پردازش اثرات توسعه پایدار در هر گزینه با توجه با شاخصهای تدوین شده بسیار مهم است. به عبارتی در مرحله تصمیمگیری بویژه در پروژههای بین بخشی باید بخشهای مختلف با تحلیلهای متفاوت حضور و مشارکت داشته باشند و پروژهای صرفاً با توجیه اقتصادی و فنی در استراتژی ملی توسعه پایدار قرار نگیرد، بلکه نگرش بین بخشی و همگرایی در این زمینه حاکم باشد.
مرحله چهارم: اجرا
اجرای مناسب برنامههای توسعه پایدار مستلزم بازبینی منطقی و نظاممند زیرساختهای اجرایی پیش از اجرای سیاستها، مشارکت گروههای مختلف بویژه مردم محلی، ایجاد هماهنگی در فرایند اجرا است. تخصیص منابع و اقتدار کافی به مجریان، تشریح نقش و وظایف همه مشارکتکنندگان حاضر در فرایند اجرا، شناسایی واحدهای مختلف از جمله بخش غیردولتی و افراد حاضر در سازمانهای دولتی، توجه به منافع و سطح سازماندهی، منابع و ظرفیتهای ذینفعان مختلف، استفاده از برنامهریزی عملیاتی، مدیریت روابط میان فردی، محرکها و ظرفیتهای لازم از جمله مواردی است که در اجرای موفقیت آمیز سیاستهای توسعه پایدار باید مورد توجه قرار گیرد.
مرحله پنجم: ارزیابی
ارزیابی سیاستهای توسعه پایدار به معنای بررسی و تعیین اثرات سیاستها، ابزارهای به کار گرفته شده، اهداف محقق شده در این زمینه است. نتایج این بررسیها به صورت بازخورد به مراحل قبلی سیاستگذاری باز میگردد. برای ارزیابی سیاستهای توسعه پایدار شاخصهای مختلفی ارائه شده است. مشخص کردن حوزه تحلیل به منزله نقطه آغاز کنترل اثرات، جمعآوری اطلاعات مناسب و استفاده از نظام اطلاعات، وارد کردن مراکز تحلیلی و آماری، اجتناب از تعصب در جمعآوری دادهها و جدا کردن اثرات سیاست از اثرات سایر عوامل ضروری است. وارد کردن همه ذینفعان در کنترل و ارزیابی، مشخص کردن و انتشار اهداف سیاستی، معیار و شاخصهای ارزیابی از جمله پیششرطهای انجام ارزیابی سیاستهای توسعه پایدار است. ارزیابی استراتژی و برنامههای ملی توسعه پایدار کشور را میتوان توسط نهادهای دولتی، سازمانهای غیردولتی و یا با کمک سازمانهای بینالمللی همیار توسعه انجام داد. در مجموع تحقق اهداف توسعه پایدار کشور مستلزم این است که هر پروژه در حوزههای مختلف باید فرایند پنج مرحلهای را مد نظر قرار دهد و در این مراحل همگرایی بین بخشی و بین سطحی را تقویت نماید تا از اثراتی مانند عدم توازن منطقهای و بیتوجهی به ملاحظات محلی اجتناب شود این امر دو پیامد مهم دارد توسعه پایدار کشور متناسب با ظرفیتهای محلی انجام میشود و بخشهای مختلف در این توسعه مشارکت دارند در نتیجه نظام برنامهریزی توسعه مشارکتی و مداوم خواهد بود. نکته بسیار مهم این است که در طراحی نظام برنامهریزی کشور باید دولت با سایر بازیگران نظام از جمله مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس و نهادهای نظارتی هماهنگ عمل نماید. شاید این فرض مطرح شود که هماهنگ شدن این نهادها دشوار است زیرا در مجلس و دولت نگرشهای مختلفی حاکم است اما باید گفت توسعه پایدار یک کشور در شرایطی محقق میشود که مسئولان عالیرتبه آن کشور درباره اصول و اهداف توسعه اجماع داشته باشند و توسعه پایدار به یک دغدغه و آرمان ملی تبدیل شود. امید است برنامه ششم توسعه ایران نیز از جهت روش و فرایند برنامهریزی و اجرا تفاوت و تحول بنیادین با برنامههای سابق داشته باشد و به سمت تبدیل برنامه توسعه به نظام برنامه ریزی توسعه پایدار و تدوین استرانژی ملی توسعه پایدار حرکت نماید.
منابع
برای مطالعه بیشتر ر.ک. کتاب نهادینهسازی توسعه پایدار از انتشارت سازمان همکاری اقتصادی و توسعه که ترجمه آن توسط انتشارات جهاد دانشگاهی منتشر شده است.
1. WSSD (2002) Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development.available on:
www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/POIchapter11.
2. OECD (2001) the DAC Guidelines, Strategies for Sustainable Development. OECD publication..
• استادیار سیاستگذاری عمومی دانشگاه شهید باهنر کرمان
•• روزنامه ایران، شماره 5792، 24 آبان 1393