كدخبر: ۷۵۱۹
تاريخ انتشار: ۱۲ مهر ۱۳۹۳ - ۱۲:۵۲
ارسال به دوستان
نسخه چاپيبرنامه ششم توسعه؛ آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای
سیدحمید پورمحمدی
اول مهر ماه سال جاری نظام تدوین برنامه ششم به تمامی دستگاه‌ها ابلاغ شد. بر این اساس و با آغاز به كار شوراهای برنامهریزی و تشكیل ستاد تدوین برنامه ششم فرصت مغتنمی فراهم شده است تا موضوعات مهم و اثر‌گذار در تدوین برنامه ششم با صاحب‌نظران برنامهریزی و توسعه در میان گذاشته شود؛ با این امید كه نظرات ارزشمند و دیدگاه‌های روشنگر آنان چراغ راه برنامه‌ریزان كشور شود.
لزوم توجه به کل جغرافیای سرزمین در تدوین برنامه توسعه
یكی از موضوعات مهم در نظام برنامهریزی، لزوم توجه به كل جغرافیای سرزمین است، ولی بر اساس مطالعات و بررسی‌های به‌عمل آمده و آسیب‌شناسی‌های صورت‌گرفته از عملكرد برنامههای توسعه گذشته، موارد زیر در این‌خصوص قابل طرح است:
1- تجربه كشور در تدوین برنامههای توسعه نشان می‌دهد كه این برنامه‌ها نه‌تنها عدم تعادل‌ها را در پهنه سرزمین کاهش نداده‌اند، بلكه بعضاً موجب تشدید عدم تعادل‌های منطقه‌ای نیز شده‌اند. تشدید عدم تعادل‌ها دست‌كم در حوزه‌های دسترسی به زیربناها، سرمایه‌گذاری‌ها و خدمات به وضوح قابل مشاهده است. تمركز حجم وسیعی از امكانات در نقاط محدود (مازاد بر توان اکولوژیک و ظرفیت) باعث تمركز جمعیت كشور در همان نقاط محدود شده است و جمعیت در گستره وسیعی از سرزمین رو به كاهش نهاده است. به تبع آن، ثروت و منابع مالی به سمت مناطق مركزی و فقر و محرومیت به سمت مناطق دوردست گسیل یافته است.
2- نگرش تمركزگرا، بخشی‌نگر و اقتصادمحور در تدوین برنامه‌ها و ضعف مدیریت منابع انسانی در مناطق كمتر توسعه‌یافته و عدم مشاركت این مناطق در تنظیم برنامههای توسعه و همچنین غلبه نگاه غیرفنی در مكان‌یابی پروژه‌های ملی را می‌توان از جمله عوامل تشدید‌كننده عدم تعادل‌ها در پهنه سرزمین دانست.
3- استمرار عدم توجه كافی به ملاحظات زیست‌محیطی در تدوین برنامه‌ها و عدم اهتمام به جلوگیری از بهره‌برداری غیراصولی از منابع طبیعی، آثار نگران‌كننده‌ای بر محیط زیست و به‌ویژه بر منابع آبی و جنگل‌ها، مراتع و اراضی کشاورزی كشور خواهد گذاشت و این امر توسعه کشور را دچار مخاطره جدی خواهد کرد.
4- از آن‌جا که مزیت‌های گوناگون كشور برای ایجاد قطب‌های توسعه در مناطق مختلف سرزمین مستقر هستند، بدیهی است که بهره‌مندی از این مزیت‌ها در برنامههای توسعه مستلزم نگرش برنامه‌ریزان به كل جغرافیای كشور است. بر این اساس باید همه مردم، اعم از مردم مناطق شهری، روستایی و عشایری مورد توجه قرار گیرند، به‌طوری كه زنجیره‌هایی از فعالیت‌های اقتصادی مرتبط در مناطق ایجاد شده و هر حلقه در این زنجیره پشتیبان حلقه دیگر شود. همچنین مزیت‌های مختلف روستاها و عشایر نیز با توجه توأمان به ابعاد حفظ هویت ملی، مهار بحران‌های زیست‌محیطی و تقویت تولید در برنامه‌ها مورد استفاده قرار گیرند.
5- بررسی‌ها نشان می‌دهد که تدوین برنامه توسعه، بدون توجه به شرایط و ملاحظات فرهنگی، اجتماعی و قومی و اقتضائات سیاسی و امنیتی کشور نتایج چندانی را به‌دنبال نخواهد داشت. بنابراین در برنامهریزی توسعه باید از روال مرسوم اندکی فاصله گرفت و موارد اشاره شده را نیز در برنامه‌ها لحاظ کرد.
6- محدودیت منابع مالی از یک‌سو و نیاز كشور به رشد اقتصادی از سوی دیگر می‌طلبد كه در تدوین برنامههای توسعه هماهنگی لازم بین بخش‌های اقتصادی و مناطق و استان‌ها صورت پذیرد تا در نتیجه این تعامل و همكاری، زمینه برای كاهش عدم تعادل‌ها فراهم شود، بهترین موقعیت‌های سرمایه‌گذاری در جغرافیای کشور شناسایی شود و این موقعیت‌های مناسب به سرمایه‌گذاران، به‌ویژه بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری معرفی شوند.
7- موقعیت ژئوپلیتیك و مزیت ممتاز جغرافیای كشور اقتضا می‌کند كه این امر در تدوین برنامه مورد توجه ویژه قرار گیرد تا از این مزیت برای توسعه و پیشرفت كشور استفاده مناسب و مطلوب به‌عمل آید.
بررسی‌ها نشان می‌دهد از دهه‌های قبل که اتکاء به مدل‌های کلان و برجسته شدن نگرش بخشی، مبنای تهیه برنامههای توسعه قرار گرفت، شکاف بین سیاست‌های رشد اقتصادی و توسعه مناطق کشور روزافزون شده است. بر اساس آن‌چه گفته شد، تدوین برنامه مطلوب و مدیریت امر توسعه كشور مستلزم توجه کافی به نقش جغرافیا، سرزمین و بعد مكان است. در تدوین برنامه‌ها باید به امر تمركززدایی توجه بیش از پیش کرد، نقش مناطق را تقویت و مهارت‌های لازم، برای مدیریت تحولات را ایجاد کرد و زمینه مشاركت همگان و به‌ویژه ذی‌نفعان را در تدوین برنامه فراهم کرد. باید توجه داشت که نقش و جایگاه مدیران استانی و مشارکت مردم، به‌ویژه ذی‌نفعان در تدوین برنامه توسعه حائز اهمیت فراوانی است. تحقق بسیاری از این امور در پرتو توجه کافی به آمایش سرزمین امكان‌پذیر خواهد بود.
جایگاه آمایش سرزمین در تدوین برنامه توسعه
نظر به اهمیت "آمایش سرزمین" در امر برنامهریزی توسعه، در سال‌های اخیر این موضوع مورد توجه جدی همگان و به‌ویژه اركان نظام قرار گرفته است. سیاست‌های كلی "آمایش سرزمین" در سال 1390 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد. قانون برنامه پنجم توسعه طی مواد 181 تا 184 به امر "آمایش سرزمین" پرداخته است. در سیاست‌های كلی اقتصاد مقاومتی كه اخیراً توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده است، به "ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استان‌ها و به‌كارگیری ظرفیت و قابلیت‌های متنوع در جغرافیای مزیت مناطق كشور" تأكید شده است. خوشبختانه داشته‌‌های كشور در زمینه "آمایش سرزمین" قابل توجه است. سه دوره متوالی مطالعات "آمایش سرزمین" در کشور انجام شده است: دوره اول مطالعات آمایش سرزمین توسط مشاوران ستیران در دهه پنجاه، دوره دوم مطالعات آمایش سرزمین اسلامی در دهه شصت و دوره سوم مطالعات آمایش سرزمین در دهه هفتاد صورت گرفته است.
در کنار مطالعات انجام شده و سیاست‌های کلی ابلاغی و تکالیف مقرر قانونی در مورد آمایش سرزمین، معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور نیز اقدام به راه‌اندازی و تشکیل شورای آمایش سرزمین کرده است و تهیه و تصویب برنامههای توسعه سرزمین را در سطوح ملی، منطقه‌ای و استانی در دستور کار آن قرار داده است. از سوی دیگر، امر مطالعات آمایش سرزمین در همه استان‌های کشور در سال‌های اخیر جریان یافته و در برخی از استان‌ها نیز به اتمام رسیده است. بر این اساس و بر پایه راهبری معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، همه استان‌های کشور پیشنهادات خود را تحت عنوان "نظریه پایه توسعه استان" تدوین کرده‌اند. این سند مقدماتی بیان‌گر جهت‌گیری‌های راهبردی توسعه استان است که میتواند در مراحل تهیه برنامه راهبردی و تهیه برنامه عملیاتی، گفت‌وگوی قوی‌تر و مؤثرتری را بین بخش‌ها و استان‌ها به‌وجود آورد.
شوراهای هماهنگی توسعه منطقه‌ای نیز شكل گرفته است و معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور با هدف ایجاد نظام یكپارچه برنامهریزی و مدیریت توسعه سرزمین، اقدامات وسیعی را به انجام رسانده است؛ از جمله اقدام به طراحی و ایجاد نظام ملی شاخص‌های ارزیابی توسعه كرده است. بانك دیدگاه‌های توسعه و دانشنامه توسعه، کتابخانه الكترونیك توسعه و بانك اطلاعات توصیفی توسعه را ایجاد کرده است و سامانه اطلاعات جغرافیایی را راه‌اندازی و شاخص‌های ارزیابی توسعه را تهیه و ابلاغ کرده است. همچنین ژئوپرتال تمام متن باز ساترا در 31 استان و چندین دستگاه ملی نصب و راه‌اندازی شده است و در مرحله ورود و تجمیع اطلاعات جغرافیایی، توصیفی و محتوایی است.
اكنون در کنار سه دوره مطالعات آمایش سرزمین، مطالعات فراوانی نیز توسط سایر دستگاه‌ها مانند وزارت راه و شهرسازی، وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی و ... در این راستا انجام شده است و نهادسازی‌های لازم صورت گرفته است. امكانات نرم‌افزاری و سخت‌افزاری لازم توسط معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور ایجاد شده است.
طرح سئوال
با توجه به آن‌چه گفته شد، سئوالات زیر قابل طرح است:
1- آیا با اتکاء به این مطالعات، نهاد‌سازی‌ها و امکانات تجهیز شده، در برنامه ششم توسعه باید به تدوین استراتژی‌های توسعه هریک از استان‌ها و مناطق کشور اهتمام شود؟ یا کماکان برنامه‌ریزی‌ها در غیاب استان‌ها و مناطق انجام شود؟
2- با توجه به تحولات صورت گرفته در سطوح ملی و پیشرفت مطالعات آمایش در استان‌ها، آیا بهتر نیست ضوابط ملی آمایش سرزمین که سندی راهبردی برای جهت دادن به نگرش بخش‌های مختلف اقتصادی بر اساس تدابیر آمایش و توسعه منطقه‌ای است، متناسب با تحولات ملی و بین‌المللی مورد بازنگری قرار گیرد؟
3- آیا اصول آمایش سرزمین نباید برای درک مشترک دست‌اندرکاران مورد تفسیر کاربردی قرار گیرد و شاخص‌های اندازه‌گیری آن‌ها معرفی شود تا امکان رعایت این اصول در تنظیم روابط بین بخش‌ها و استان‌ها فراهم آید؟
4- آيا می‌توان در برنامه ششم به موضوعات خاص مكان محور توجه ويژه كرد؟ موضوعات مكان محوری كه ايجاد قطب توسعه كنند يا موجب رفع مانعی برای توسعه كشور شوند؟
بی‌شک نظرات اندیشمندان و صاحب‌نظران حوزه جغرافیا، آمایش سرزمین، حوزه‌های توسعه و برنامهریزی و سایر حوزه‌های مرتبط که بحمدالله تعداد و توان كارشناسی آنان چشمگیر است، میتواند یاریگر برنامه‌ریزان برای تدوین برنامه‌ای شود كه كشور را به اهداف آرمانی خود نزدیك‌تر نماید.
لزوم توجه به کل جغرافیای سرزمین در تدوین برنامه توسعه
یكی از موضوعات مهم در نظام برنامهریزی، لزوم توجه به كل جغرافیای سرزمین است، ولی بر اساس مطالعات و بررسی‌های به‌عمل آمده و آسیب‌شناسی‌های صورت‌گرفته از عملكرد برنامههای توسعه گذشته، موارد زیر در این‌خصوص قابل طرح است:
1- تجربه كشور در تدوین برنامههای توسعه نشان می‌دهد كه این برنامه‌ها نه‌تنها عدم تعادل‌ها را در پهنه سرزمین کاهش نداده‌اند، بلكه بعضاً موجب تشدید عدم تعادل‌های منطقه‌ای نیز شده‌اند. تشدید عدم تعادل‌ها دست‌كم در حوزه‌های دسترسی به زیربناها، سرمایه‌گذاری‌ها و خدمات به وضوح قابل مشاهده است. تمركز حجم وسیعی از امكانات در نقاط محدود (مازاد بر توان اکولوژیک و ظرفیت) باعث تمركز جمعیت كشور در همان نقاط محدود شده است و جمعیت در گستره وسیعی از سرزمین رو به كاهش نهاده است. به تبع آن، ثروت و منابع مالی به سمت مناطق مركزی و فقر و محرومیت به سمت مناطق دوردست گسیل یافته است.
2- نگرش تمركزگرا، بخشی‌نگر و اقتصادمحور در تدوین برنامه‌ها و ضعف مدیریت منابع انسانی در مناطق كمتر توسعه‌یافته و عدم مشاركت این مناطق در تنظیم برنامههای توسعه و همچنین غلبه نگاه غیرفنی در مكان‌یابی پروژه‌های ملی را می‌توان از جمله عوامل تشدید‌كننده عدم تعادل‌ها در پهنه سرزمین دانست.
3- استمرار عدم توجه كافی به ملاحظات زیست‌محیطی در تدوین برنامه‌ها و عدم اهتمام به جلوگیری از بهره‌برداری غیراصولی از منابع طبیعی، آثار نگران‌كننده‌ای بر محیط زیست و به‌ویژه بر منابع آبی و جنگل‌ها، مراتع و اراضی کشاورزی كشور خواهد گذاشت و این امر توسعه کشور را دچار مخاطره جدی خواهد کرد.
4- از آن‌جا که مزیت‌های گوناگون كشور برای ایجاد قطب‌های توسعه در مناطق مختلف سرزمین مستقر هستند، بدیهی است که بهره‌مندی از این مزیت‌ها در برنامههای توسعه مستلزم نگرش برنامه‌ریزان به كل جغرافیای كشور است. بر این اساس باید همه مردم، اعم از مردم مناطق شهری، روستایی و عشایری مورد توجه قرار گیرند، به‌طوری كه زنجیره‌هایی از فعالیت‌های اقتصادی مرتبط در مناطق ایجاد شده و هر حلقه در این زنجیره پشتیبان حلقه دیگر شود. همچنین مزیت‌های مختلف روستاها و عشایر نیز با توجه توأمان به ابعاد حفظ هویت ملی، مهار بحران‌های زیست‌محیطی و تقویت تولید در برنامه‌ها مورد استفاده قرار گیرند.
5- بررسی‌ها نشان می‌دهد که تدوین برنامه توسعه، بدون توجه به شرایط و ملاحظات فرهنگی، اجتماعی و قومی و اقتضائات سیاسی و امنیتی کشور نتایج چندانی را به‌دنبال نخواهد داشت. بنابراین در برنامهریزی توسعه باید از روال مرسوم اندکی فاصله گرفت و موارد اشاره شده را نیز در برنامه‌ها لحاظ کرد.
6- محدودیت منابع مالی از یک‌سو و نیاز كشور به رشد اقتصادی از سوی دیگر می‌طلبد كه در تدوین برنامههای توسعه هماهنگی لازم بین بخش‌های اقتصادی و مناطق و استان‌ها صورت پذیرد تا در نتیجه این تعامل و همكاری، زمینه برای كاهش عدم تعادل‌ها فراهم شود، بهترین موقعیت‌های سرمایه‌گذاری در جغرافیای کشور شناسایی شود و این موقعیت‌های مناسب به سرمایه‌گذاران، به‌ویژه بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری معرفی شوند.
7- موقعیت ژئوپلیتیك و مزیت ممتاز جغرافیای كشور اقتضا می‌کند كه این امر در تدوین برنامه مورد توجه ویژه قرار گیرد تا از این مزیت برای توسعه و پیشرفت كشور استفاده مناسب و مطلوب به‌عمل آید.
بررسی‌ها نشان می‌دهد از دهه‌های قبل که اتکاء به مدل‌های کلان و برجسته شدن نگرش بخشی، مبنای تهیه برنامههای توسعه قرار گرفت، شکاف بین سیاست‌های رشد اقتصادی و توسعه مناطق کشور روزافزون شده است. بر اساس آن‌چه گفته شد، تدوین برنامه مطلوب و مدیریت امر توسعه كشور مستلزم توجه کافی به نقش جغرافیا، سرزمین و بعد مكان است. در تدوین برنامه‌ها باید به امر تمركززدایی توجه بیش از پیش کرد، نقش مناطق را تقویت و مهارت‌های لازم، برای مدیریت تحولات را ایجاد کرد و زمینه مشاركت همگان و به‌ویژه ذی‌نفعان را در تدوین برنامه فراهم کرد. باید توجه داشت که نقش و جایگاه مدیران استانی و مشارکت مردم، به‌ویژه ذی‌نفعان در تدوین برنامه توسعه حائز اهمیت فراوانی است. تحقق بسیاری از این امور در پرتو توجه کافی به آمایش سرزمین امكان‌پذیر خواهد بود.
جایگاه آمایش سرزمین در تدوین برنامه توسعه
نظر به اهمیت "آمایش سرزمین" در امر برنامهریزی توسعه، در سال‌های اخیر این موضوع مورد توجه جدی همگان و به‌ویژه اركان نظام قرار گرفته است. سیاست‌های كلی "آمایش سرزمین" در سال 1390 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد. قانون برنامه پنجم توسعه طی مواد 181 تا 184 به امر "آمایش سرزمین" پرداخته است. در سیاست‌های كلی اقتصاد مقاومتی كه اخیراً توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده است، به "ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استان‌ها و به‌كارگیری ظرفیت و قابلیت‌های متنوع در جغرافیای مزیت مناطق كشور" تأكید شده است. خوشبختانه داشته‌‌های كشور در زمینه "آمایش سرزمین" قابل توجه است. سه دوره متوالی مطالعات "آمایش سرزمین" در کشور انجام شده است: دوره اول مطالعات آمایش سرزمین توسط مشاوران ستیران در دهه پنجاه، دوره دوم مطالعات آمایش سرزمین اسلامی در دهه شصت و دوره سوم مطالعات آمایش سرزمین در دهه هفتاد صورت گرفته است.
در کنار مطالعات انجام شده و سیاست‌های کلی ابلاغی و تکالیف مقرر قانونی در مورد آمایش سرزمین، معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور نیز اقدام به راه‌اندازی و تشکیل شورای آمایش سرزمین کرده است و تهیه و تصویب برنامههای توسعه سرزمین را در سطوح ملی، منطقه‌ای و استانی در دستور کار آن قرار داده است. از سوی دیگر، امر مطالعات آمایش سرزمین در همه استان‌های کشور در سال‌های اخیر جریان یافته و در برخی از استان‌ها نیز به اتمام رسیده است. بر این اساس و بر پایه راهبری معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، همه استان‌های کشور پیشنهادات خود را تحت عنوان "نظریه پایه توسعه استان" تدوین کرده‌اند. این سند مقدماتی بیان‌گر جهت‌گیری‌های راهبردی توسعه استان است که میتواند در مراحل تهیه برنامه راهبردی و تهیه برنامه عملیاتی، گفت‌وگوی قوی‌تر و مؤثرتری را بین بخش‌ها و استان‌ها به‌وجود آورد.
شوراهای هماهنگی توسعه منطقه‌ای نیز شكل گرفته است و معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور با هدف ایجاد نظام یكپارچه برنامهریزی و مدیریت توسعه سرزمین، اقدامات وسیعی را به انجام رسانده است؛ از جمله اقدام به طراحی و ایجاد نظام ملی شاخص‌های ارزیابی توسعه كرده است. بانك دیدگاه‌های توسعه و دانشنامه توسعه، کتابخانه الكترونیك توسعه و بانك اطلاعات توصیفی توسعه را ایجاد کرده است و سامانه اطلاعات جغرافیایی را راه‌اندازی و شاخص‌های ارزیابی توسعه را تهیه و ابلاغ کرده است. همچنین ژئوپرتال تمام متن باز ساترا در 31 استان و چندین دستگاه ملی نصب و راه‌اندازی شده است و در مرحله ورود و تجمیع اطلاعات جغرافیایی، توصیفی و محتوایی است.
اكنون در کنار سه دوره مطالعات آمایش سرزمین، مطالعات فراوانی نیز توسط سایر دستگاه‌ها مانند وزارت راه و شهرسازی، وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی و ... در این راستا انجام شده است و نهادسازی‌های لازم صورت گرفته است. امكانات نرم‌افزاری و سخت‌افزاری لازم توسط معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور ایجاد شده است.
طرح سئوال
با توجه به آن‌چه گفته شد، سئوالات زیر قابل طرح است:
1- آیا با اتکاء به این مطالعات، نهاد‌سازی‌ها و امکانات تجهیز شده، در برنامه ششم توسعه باید به تدوین استراتژی‌های توسعه هریک از استان‌ها و مناطق کشور اهتمام شود؟ یا کماکان برنامه‌ریزی‌ها در غیاب استان‌ها و مناطق انجام شود؟
2- با توجه به تحولات صورت گرفته در سطوح ملی و پیشرفت مطالعات آمایش در استان‌ها، آیا بهتر نیست ضوابط ملی آمایش سرزمین که سندی راهبردی برای جهت دادن به نگرش بخش‌های مختلف اقتصادی بر اساس تدابیر آمایش و توسعه منطقه‌ای است، متناسب با تحولات ملی و بین‌المللی مورد بازنگری قرار گیرد؟
3- آیا اصول آمایش سرزمین نباید برای درک مشترک دست‌اندرکاران مورد تفسیر کاربردی قرار گیرد و شاخص‌های اندازه‌گیری آن‌ها معرفی شود تا امکان رعایت این اصول در تنظیم روابط بین بخش‌ها و استان‌ها فراهم آید؟
4- آيا می‌توان در برنامه ششم به موضوعات خاص مكان محور توجه ويژه كرد؟ موضوعات مكان محوری كه ايجاد قطب توسعه كنند يا موجب رفع مانعی برای توسعه كشور شوند؟
بی‌شک نظرات اندیشمندان و صاحب‌نظران حوزه جغرافیا، آمایش سرزمین، حوزه‌های توسعه و برنامهریزی و سایر حوزه‌های مرتبط که بحمدالله تعداد و توان كارشناسی آنان چشمگیر است، میتواند یاریگر برنامه‌ریزان برای تدوین برنامه‌ای شود كه كشور را به اهداف آرمانی خود نزدیك‌تر نماید.
• دبیر ستاد تدوین برنامه ششم توسعه
www.plan6.ir
www.plan6.ir